論“三線(xiàn)一單”的重要性

李雯香 巫煒寧 范秀娟 周杜牧

（1江蘇常環(huán)環(huán)境科技有限公司 江蘇常州 213022 2常州華諾環(huán)保科技有限公司 江蘇常州 213022 3常州市環(huán)境信息中心 江蘇常州 213022）

1 什么是“三線(xiàn)一單”

“三線(xiàn)”包括生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)，其中，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域；環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)是指分區(qū)域分階段制定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)及污染物排放控制等要求；資源利用上線(xiàn)是指資源開(kāi)發(fā)利用總量、強(qiáng)度、效率等上線(xiàn)控制要求。“一單”是指在“三線(xiàn)”研究的基礎(chǔ)上，將行政區(qū)域劃分為環(huán)境管控單元，按照環(huán)境管控單元編制的環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單[1]。

2 “三線(xiàn)一單”的發(fā)展歷程

2015年5月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》指出：樹(shù)立底線(xiàn)思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，將各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)[2]，“三線(xiàn)一單”初具雛形。

2016年7月，環(huán)保部印發(fā)了《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》，明確以“三線(xiàn)一單”為手段，強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理[3]。此后，連云港、承德、鄂爾多斯和濟(jì)南四個(gè)不同類(lèi)型的城市被選作試點(diǎn)，開(kāi)展“三線(xiàn)一單”的劃定工作。

2017年5月，習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第41次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)、自然資源利用上線(xiàn)，全方位、全地域、全過(guò)程地開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)[4]。強(qiáng)調(diào)“三線(xiàn)”之于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。

2017年12月，環(huán)保部審議并原則通過(guò)《“生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南（試行）》。

2018年初，環(huán)保部制定了《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)“三線(xiàn)一單”編制工作實(shí)施方案》，要求沿江省市開(kāi)展“三線(xiàn)一單”編制工作，構(gòu)建分區(qū)環(huán)境管控體系。

圖1 “三線(xiàn)一單”的發(fā)展歷程圖

3 “三線(xiàn)一單”的重要意義

“三線(xiàn)一單”是黨中央推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大決策部署，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要基礎(chǔ)性工作，其重要意義體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

3.1 是環(huán)保早期介入的重要舉措

“三線(xiàn)一單”注重從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的客觀(guān)規(guī)律、自然結(jié)構(gòu)、演變過(guò)程及系統(tǒng)功能出發(fā)，進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性評(píng)估和生態(tài)環(huán)境敏感性評(píng)估，系統(tǒng)分析生態(tài)、環(huán)境、資源的功能與承載能力。本著早期介入、源頭防控的原則，基于底線(xiàn)思維制定差別化的環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。“三線(xiàn)一單”囊括空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控、資源開(kāi)發(fā)效率要求等，是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)弱化、“非前置”后的重要抓手，將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的早期介入提前至規(guī)劃/計(jì)劃、甚至是戰(zhàn)略階段。

3.2 是落實(shí)空間管控的重要抓手

“三線(xiàn)一單”編制技術(shù)指南要求采用基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)作為工作基礎(chǔ)底圖，明確了制圖標(biāo)準(zhǔn)、劃分技術(shù)及數(shù)據(jù)口徑，統(tǒng)一了數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、精度、計(jì)量單位，掃除了技術(shù)障礙，確保了空間落地的可行性。形成一套覆蓋全域的生態(tài)、大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境要素以及土地、水、煤炭等自然資源的生態(tài)環(huán)境分區(qū)體系，將差異化的管理和準(zhǔn)入要求落到矢量圖層上，將數(shù)量性的目標(biāo)要求轉(zhuǎn)化為空間性的管控要求，以“三線(xiàn)”優(yōu)化空間布局和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，以“一單”約束開(kāi)發(fā)行為，強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)在空間上的管控。

3.3 能推進(jìn)戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評(píng)落地

一方面，“三線(xiàn)一單”立足于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生態(tài)及環(huán)境影響的綜合評(píng)估之上，能夠從技術(shù)上指引戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)破解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，是完善環(huán)評(píng)制度體系的重要探索。另一方面，“三線(xiàn)一單”是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)成果的實(shí)際應(yīng)用，通過(guò)明確區(qū)域開(kāi)發(fā)邊界、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，將管控措施、負(fù)面準(zhǔn)入要求落到各個(gè)管控單元，優(yōu)化布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)、控制規(guī)模，實(shí)現(xiàn)分單元精細(xì)化、差異化管理。環(huán)保部將長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和“三線(xiàn)一單”劃定工作統(tǒng)籌聯(lián)合推進(jìn)，借助“三線(xiàn)一單”強(qiáng)化清單式管理，將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)落地。

3.4 能有效提高環(huán)境管理水平

我國(guó)環(huán)境管理長(zhǎng)期以來(lái)面臨著“碎片化”管理、系統(tǒng)性不足；管理手段缺乏，空間管控不足；管理方式粗放，精細(xì)化不足等問(wèn)題。“三線(xiàn)一單”基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)化研究，管控要求覆蓋全域，破解了“破碎化”、系統(tǒng)性不足的難題；“三線(xiàn)一單”基于管控單元制定負(fù)面準(zhǔn)入清單，各項(xiàng)要求措施均落到矢量圖層，打破了空間管控不足的難題；“三線(xiàn)一單”建立的數(shù)據(jù)共享管理平臺(tái)，形成了生態(tài)環(huán)保大數(shù)據(jù)和智慧管理系統(tǒng)，細(xì)化了分區(qū)管控要求，打破了精細(xì)化不足的難題，有效提升了環(huán)境管理的系統(tǒng)化、精細(xì)化和信息化水平。

結(jié)語(yǔ)

“三線(xiàn)一單”的制定有利于扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合決策中的被動(dòng)局面，夯實(shí)在自然生態(tài)方面的管理基礎(chǔ)，進(jìn)一步優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型，能從根源上解決當(dāng)前突出的環(huán)境問(wèn)題，意義重大。