基于SWOT分析的水電移民利益共享機制研究

張 沖，韓興宇

(吉林省水利水電勘測設計研究院，吉林 長春 130021)

1 我國水電移民利益共享機制的實踐

貨幣形式的利益共享機制主要包括以下幾種方式，一是建立移民發展基金。20世紀80年代初，國家開始試行從電力工業部直屬水電站發電成本中，每發1kW·h(扣除廠用電)提取一厘錢作為庫區維護基金，主要用于庫區移民的生產、生活困難補助以及庫區移民的飲水工程、灌溉工程和水庫防護工程等。隨后，國家又設立了庫區建設基金和后期扶持基金[1]；二是移民享受長期補償。在對移民進行生活安置基礎上，以移民被淹沒法定承包土地(主要是耕地)前3年的農作物平均產量為依據，根據當地糧食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地平均年產值，采用貨幣形式對移民實行逐年補償，電站運行1年，補償1年，并根據生產力發展或糧食市場交易價格上漲等原因，逐年對補償標準進行一次動態調整[2]；三是移民入股水電開發。移民將經評估后的土地使用權或者被征用土地補償費和安置補助費作為資本金以原始股的形式注入到水電開發項目的資本金中，根據所占股份比例分享水電工程經營效益[3]；四是享受優惠電價或水費，水電企業和電網公司對受工程影響的地區和群眾提供優惠電價或水費[4]。

對于非貨幣形式的利益共享主要集中在水電工程的實施階段，一般可以持續幾年，包括拿出一定比例的建筑崗位提供給當地的建筑工人，購買當地的建筑材料、設備和服務以及在項目所在地修建公路等等。目前我國針對移民的非貨幣形式的利益共享方面主要是為一少部分人提供生計，而且項目建設完成后，這部分建筑工人還要另謀出路。大多數水電站所在地處于經濟發展相對落后的地區，當地居民生活水平相對較低，甚至有些地區還沒有通水通電，對于這部分人群來說，水電工程建設所帶來的主要效益，如水資源供應和電力服務，則沒有享受到。

2 不同利益共享機制SWOT分析

SWOT分析法即態勢分析法，是通過列出項目內部具有的優勢(Strengths)與劣勢(Weakness)，以及外部環境面臨的機遇(Opportunities)與威脅(Threats)，來提醒決策者針對不同的情況制定出相應的策略[5]。將SWOT分析法用于利益共享機制的分析中，有利于在一個清晰的框架中，識別各種不同利益共享機制的優勢與劣勢，以及外部面臨的機會和不利條件。

2.1 建立移民發展基金SWOT分析

移民發展基金的設立反映政府想對移民的生產生活實行全周期補償的思路，但這種基金模式的成效如何并沒有后續研究來評估，利益共享資金的有效利用亦缺乏保障。盡管國家對水電移民的扶持標準相對以前有所提高，事實上也并未有效地消除移民因水電開發帶來的貧困風險，而且可能會淪為一種單純的扶貧救助行為，不利于移民實現長遠發展和逐步致富的目標。建立移民發展基金的SWOT分析矩陣見表1。

表1 建立移民發展基金SWOT分析

2.2 移民享受長期補償SWOT分析

移民享受長期補償，要“因庫制宜”。對于直接淹沒涉及人口較少，淹沒征收土地多，耕地資源十分匱乏，以土安置難度大的水電項目，實行該安置方式具有明顯的優勢。首先，地方政府不必再為無地可調而面臨巨大的壓力；其次，項目業主也不必為移民支付一系列外遷所需費用；再次，原遷移民去世后可以由家庭成員繼承其受償資格，保障了移民及其后代的發展權；最后，移民群眾也不必因為耕地被征收而背井離鄉謀求生路。然而，實行長期補償需要有長期、穩定的資金來源，對于以發電為主的水電項目可能有比較充足的資金，而以防洪、航運為主的水利等公益性水電工程，其直接收入來源很少甚至沒有，就很難支付起對移民進行長期補償所需的費用。移民享受長期補償的SWOT分析見表2。

表2 移民享受長期補償SWOT分析

2.3 移民入股水電開發SWOT分析

移民入股水電開發的安置方式需要當地的土地市場發育比較完善，市場化程度比較高，且水電項目有長期穩定的收益。但是，從水電移民開始搬遷到電站運營盈利的這幾年時間里，移民失去土地等基本生產資料，其生計來源處于空白，僅靠移民自身力量難以解決基本的生產生活問題。而且，大中型水電站建設資金一大部分由銀行貸款解決，電站投產后的十幾年里，其工程效益主要用于償還銀行貸款，移民承擔的經營風險過大，如果不能獲得穩定的收益，其基本生活難以保障。移民入股水電開發安置方式的SWOT分析見表3。

表3 移民入股水電開發SWOT分析

2.4 享受優惠電價或水費SWOT分析

享受優惠電價或水費是為項目區提供低于市場銷售電價或水費并吸引投資的一種共享方式，在穩定移民生活成本，為移民提供就業機會，促進地方經濟發展等方面是一種有效的措施。但是該共享方案的實施，除了需要國家政策和電力消納規劃確認外，還要考慮區域電力輸配送的地形、技術限制，如采用直供電就需要有大規模的耗電企業的落戶，這對于西南峽谷大山地區來說可能是相對困難的。移民享受優惠電價或水費安置方式的SWOT分析見表4。

表4 移民享受優惠電價或水費SWOT分析

2.5 非貨幣形式的利益共享SWOT分析

非直接貨幣形式的利益共享機制通常采取的形式都是將水電項目的部分收益轉移給受影響地區的相關機構，目標指向水電項目建設征地涉及縣區的經濟發展，解決庫區的重大遺留問題，改善庫區和安置區基礎設施條件等，從而提高當地居民的生活質量。這類政策并不是直接惠及移民，而是使其通過享受水電項目部分收益建立的基礎設施與服務等來間接獲益。非貨幣形式的利益共享SWOT分析見表5。

表5 非貨幣形式的利益共享SWOT分析

3 基于SWOT分析的利益共享機制實施策略

基于對不同利益共享機制的SWOT分析，可以看出，在我國水電移民利益共享機制的具體實踐中，不同的利益共享機制具有不同的優勢和劣勢。為了保證各利益共享機制實施的有效性，對于“優勢-機遇(SO)”的組合要加以有效利用，對于“優勢-威脅(ST)”的因素要予以密切關注，對于“劣勢-機會(WO)”的因素要加以改進，對于“劣勢-威脅(WT)”的因素要予以消除。

建立移民發展基金共享方式的SO、WO、ST、WT策略，見表6。

移民享受長期補償利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，如表7所示。

移民入股水電開發利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，如表8所示。

移民享受優惠電價或水費利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，見表9。

非貨幣形式利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，見表10。

表6 建立移民發展基金共享機制SWOT分析實施策略

表7 移民享受長期補償共享機制SWOT分析實施策略

表8 移民入股水電開發共享機制SWOT分析實施策略

表9 移民享受優惠電價或水費共享機制SWOT分析實施策略

表10 非貨幣形式利益共享機制SWOT分析實施策略

4 結語

目前我國水電項目采取的利益共享機制的實踐可以看作是移民分享水電收益的一個很好的嘗試，但是由于受到國家現有政策制度的制約，相對于國外這方面的經驗還不夠全面，主要表現在利益共享形式較為單一，對于已經實施的幾種利益共享機制效果的檢驗還缺乏后續跟蹤研究的案例，利益共享資金的有效利用缺乏保障等等。雖然我國水電項目利益共享機制的實踐還處于較為初級的階段，但是利益共享的理念正在逐漸滲透到水電開發的研究和實踐當中。隨著國家和地方層面加大對利益共享機制實施的政策和法律制度支持，水電項目開發中的各利益相關者都能夠享受到水電工程建設的豐碩成果，適應大壩建設所帶來的變化，并從中受益，獲得發展。