我國轉基因食品標識制度完善對策

龍 陽,謝艷輝,袁俊杰,馬新華,楊卓瑜,盧乃會

(湛江出入境檢驗檢疫局,廣東湛江 524042)

近年來轉基因生物安全問題越來越引起人們的關注,轉基因產品的安全性還沒有定論,出于其可能對生物多樣性、生態環境和人類健康構成不可預知的潛在危險,作為風險預防和風險管理的措施,同時為保護消費者的知情權及選擇權,轉基因產品標識制度應運而生。轉基因標識是表明產品是否來自轉基因生物或者是否含有轉基因成分的一種標識,雖然國際間正致力訂立一套統一的轉基因產品標識制度,但由于經濟、政治、文化等因素影響,各國對于轉基因產品采取何種標簽管制方式存在著比較大的分歧,在實際管制中所采取的方式也大不相同,目前各國仍未達成共識。目前雖然我國轉基因標識制度已經取得長足的進步,但還是存在諸多不足,因此通過對主要國家或地區轉基因標識制度進行研究,結合我國國情,提出我國轉基因食品標識制度的改進對策具有重要意義。

1 主要國家(地區)轉基因標識制度概況

據統計,截止至2013年,全球有60多個國家或地區實施轉基因標識管理制度[1],由于經濟、文化、技術等各方面的差異,各國對轉基因產品是否標識、如何標識存在較大不同(見表1)。一般對于轉基因標識管理可以分為自愿標識(如美國、加拿大)和強制標識兩大類,其中強制標識又可以分為基于產品的強制標識制度(終產品中沒有檢出轉基因成分或檢出含量低于標識閾值即可豁免標識,如日本)與基于過程的強制標識制度(只要生產過程中使用轉基因原料,且終產品檢出轉基因成分含量超過閾值,則必須標識,如歐盟)[2-3]。

表1 主要國家及地區轉基因標識制度Table 1 Labeling policy of genetically modified products in major countries and regions

續表

2 我國轉基因產品標識制度不足

我國采用《農業轉基因生物標識管理辦法》目錄內強制標識制度,對目錄中的5類17種產品進行強制標識,但未對標識閾值進行設定[11]。縱觀全球,我國轉基因標識制度既不會像美國采用的自愿標識制度那樣寬松也不會如歐盟采用的以過程為基礎的強制標識制度那樣嚴苛。較為符合我國監管體系不完善,社會誠信及行業自律的意識較為淡薄的國情現狀,既一定程度上保護了消費者的知情權,又緩和了我國轉基因檢測技術水平滯后的矛盾。但仍存在多方面的不足。

2.1 立法籠統、分散

我國轉基因產品管理制度正經歷一個快速變遷的發展過程,有進步但也存在多方面的不足。一方面我國轉基因食品標識散見于多部法律、行政法規、部門規章、國家標準以及農業部公告中,不同部門制定的立法規定標準不一,對象界定不清,使用過程中容易出現沖突[12];另一方面大部分法規為應對轉基因技術的快速發展而臨時的、應急性地發布、調整,無法有效應對當前轉基因食品標識面臨的新問題[13]。

2.2 轉基因標識目錄范圍狹窄

截止至2018年1月26日,目前全球范圍內已經通過審批的轉基因農產品涉及29種[14]。我國農業部審批允許作為加工原料進口的有5種,允許用于生產應用的有70多種(仍在審批有效期內的,含轉基因微生物及4種農產品)[15]。2015年隨著美國FDA批準轉基因三文魚上市,標志著轉基因食用動物正式踏上了人類的餐桌[16]。在轉基因全面發展的今天,我國實施標識管理的農業轉基因生物目錄自2002年公布以來,再未更新,且僅涉及5大類17種產品,目錄范圍過于狹窄,已經不能完全滿足當前現狀要求[11]。

2.3 缺乏轉基因標識閾值的設置

轉基因標識閾值是指要求標識的最低轉基因成分含量[17]。隨著世界范圍內轉基因作物種植面積的擴大,轉基因原料數量的增加,生產過程中非故意添加的轉基因低含量混雜情況越來越難以避免。目前國際上絕大多數實行轉基因強制標識的國家和地區,甚至是個別實行轉基因食品自愿標識制度的國家,均對轉基因產品標識實行閾值管理[9]。但目前我國對轉基因產品并沒有設定標識閾值,因此理論上只要有檢出指定的轉基因成分就必須強制標識,過于嚴苛且與現實脫節,不利于標識制度的實施,也不利于轉基因食品市場的健康發展。

2.4 缺乏對轉基因食品陰性標識的要求

我國轉基因食品標識涉及的法律(食品安全法)、行政法規(農業轉基因生物安全管理條例)、部門規章(農業轉基因生物標識管理辦法、進出境轉基因產品檢驗檢疫管理辦法、食品標識管理規定)、國家標準(GB7718-2011預包裝食品標簽通則)以及農業部公告(農業轉基因生物標簽的標識)雖多,但其中均未對轉基因陰性標識進行規定。目前僅能依據《廣告法》及《反不正當競爭法》中的部分條款對轉基因陰性標識進行管理,針對性不強[18]。

由于缺乏專門的法律規章對其限制,市面上各類轉基因陰性標識魚龍混雜。一方面某些不存在轉基因原料的產品標注陰性標識,如花生油,目前花生暫無商業化的轉基因品種,但市面上部分花生油均堂而皇之的打著“非轉基因”的旗號,使轉基因陰性標識淪為了一種營銷手段;另一方面存在某些使用的原料已存在轉基因產品,但未經嚴格檢測,進行陰性標識的情況。

2.5 監管機制不完善

根據《農業轉基因生物標識管理辦法》規定,農業部負責全國農業轉基因生物標識的監督管理工作。《食品標識管理規定》中規定國家質量監督檢驗檢疫總局在其職權范圍內負責組織全國食品標識的監督管理工作。《進出境轉基因產品檢驗檢疫管理辦法》規定檢驗檢疫機構對實施標識管理的進境轉基因產品標識進行核查。管理機構多頭,分工不明確,各部門獨立性高,協調性差,職責存在交叉和缺位,不利于轉基因食品管理[12，19]。

2.6 檢測技術體系混亂滯后

目前我國現行涉及轉基因檢測的國家標準有13項,農業行業標準16項,農業部公告163項,檢驗檢疫行業標準78項,地方標準41項,共近300項轉基因檢測標準[20],其中重復現象嚴重。同時還存在部分標準老舊的情況,如9項國家標準中的8項自2004制定發布以來再未更新,部分已經不能滿足現狀要求,亟待更新。新標準的立項、制定相對滯后,對于目前國際上比較新的轉基因品系檢測標準的制定相對滯后,不能有效對其進行監管。

2.7 溯源機制缺失

雖然部分法規如《農業轉基因生物安全管理條例》等均對轉基因生物的來源及去向均有提出要求[21],但是國家層面上卻缺乏一套統一的轉基因溯源管理體系,轉基因溯源體系五花八門,即不利于管理,也缺乏公信力。

3 完善我國轉基因食品標識制度的建議

3.1 建議建立專門的轉基因食品法律

目前我國轉基因標識涉及法律規章雖多,但嚴格意義上仍屬于農業部門的規章。建議從國家利益、消費者權益保護方面出發,建立專門轉基因食品相關法規,將其作為一項獨立的法律制度加以完善。

3.2 建議擴寬現有轉基因標識目錄

從轉基因發展現況以及消費者知情權保護角度考慮,建議由現階段的目錄定性強制標識制度過渡為目錄定量管理標識制度,對于目錄產品中含轉基因成分的做強制標識要求,比如原料為轉基因大豆的豆腐、豆漿等含蛋白成分的豆制品;對于終產品中已經不含轉基因成分的,比如油脂類產品實行自愿標識。這也是大部分國家和地區采取的方式,同時也符合我國現階段的國情。由于目前對動物的轉基因研究也越來越多,雖然我國暫未批準相關產品的生產及進口,但也很有必要考慮將動物納入目錄產品內管理。

3.3 建議設置轉基因標識閾值

設置閾值可以有效降低標識執行和監管的困難,有利于國內轉基因食品市場的健康發展以及與國際轉基因食品市場的有序接軌,因此建議從轉基因標識制度的可行性出發,建立設置轉基因食品標識設置閾值。但應預見的是,閾值的設定會提高運營和管理成本,對檢測部門的檢測能力提出更高的要求,因此設置時因從我國國情出發,參考其它國家情況,科學設置。

3.4 建議完善轉基因陰性標識管理

從保護消費者的知情權和選擇權出發,規范市場轉基因食品標識。建議在相關法律法規中明確對轉基因陰性標識的管理,對于目前尚無轉基因應用的原料的產品,不得標識為“非轉基因”;對于有相應轉基因產品上市的傳統產品,結合標識閾值設定,應經嚴格的認證或檢驗后,可以自愿標識為“非轉基因”[8]。

3.5 建議完善監管機制

建議從國家層面理清各部門轉基因產品的監管范圍,避免監管范圍交叉或缺位。同時加強對違規行為及監管失職行為的查處力度,確保轉基因食品管理制度落在實處。

3.6 建議完善檢測技術體系建設

作為轉基因標識制度實行的技術支撐,建議完善檢測技術體系建設。一是全面對現行檢測標準進行梳理,合并同類標準,統一檢測方法,避免不同方法檢測結果相左;二是對已經不符合現狀要求的老舊標準及時更新或清理,避免誤用;三是緊跟全球轉基因研發步伐,及時跟進制定相應標準;四是加強人員和設備的投入,打造和培養一支專業的技術研發、檢測團隊。

3.7 建議建立和完善轉基因產品的溯源體系

建議從國家層面建立統一的轉基因產品管理溯源制度。一方面企業和政府可以密切跟蹤產品從種植到加工生產再到最終銷售的每一個環節,當某一環節某一批次的產品出現異常,可以及時做出反應;另一方面,最終呈現在消費者的產品亦可通過一定手段進行信息回溯,讓消費者能夠清晰地了解所購買產品的生產流通全過程,保護消費者的知情權。

4 結語與展望

20多年來,我國在轉基因法規建設方面取得了相當大的成果,但是與一些發達國家相比,我國的轉基因食品安全管理立法起步較晚,相對還不完善,現有轉基因食品制度的不足日益凸顯。因此,我們應從國情出發并結合當前國際形勢,進一步完善轉基因食品制度,為推動我國轉基因產業的繁榮發展奠定基礎。