探索城投公司轉型新路徑

長期以來，地方投融資平臺以落實政府重大專項任務為基本職能，核心功能就是籌集項目建設資金。

黨的十九大以來，中央提出防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治是決勝全面建成小康社會的“三大攻堅戰”，其中防范化解重大風險，重點是防范化解金融風險，地方債務是重中之重。近期六部委50號文、62號文、87號文等一系列監管政策密集出臺，對地方政府和平臺公司舉債融資行為進行了嚴格規范。近期財政部又發布財金（2018）23號文《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》，對地方政府融資項目資本金進行穿透核查，徹底封堵明股實債，對地方債務風險防范力度空前。

面對國家監管持續升級，平臺公司的融資和生存壓力明顯加大?；庹[性債務風險，打造自我造血機制，轉型成為自我經營、自負盈虧、自擔風險的市場化經營主體，業已成為行業的共識。

以D市城市建設投資開發有限公司為例，該公司成立于1998年12月，成立之初為城市建設綜合開發辦公室加掛市城市建設投資公司牌子，是企業化管理的事業單位，2004年12月，公司轉企改制為獨立法人經濟實體。公司目前經營業務主要包括城市基礎設施建設、房地產開發、物業管理、資產運營、工程監理、建筑施工、綠化養護、融資擔保等業務。

D城投自成立以來，為該地區地方基礎設施建設、城市發展做出了巨大貢獻。但長期的超負荷運轉也帶來了較多的遺留問題。D城投發展面臨著債務、資產、項目、管理、人才等各方面難題，這也是制約該市經濟社會發展和地方經濟穩定的重要瓶頸。通過投融資平臺公司的整合、發展，進一步化解地方債務風險，提升整體經營能力，服務地方建設和城市運營，是公司轉型的核心使命。

內部核心問題凸顯

債務負擔沉重，債務規模不斷增加，債務風險加劇。截至2017年末，公司資產總額583億元，負債總額190多億元，公司負債率高，債務壓力巨大，每年以十幾億的速度增長，僅每年償還利息就達十二億多。近兩年，受區域經濟持續低迷影響，后續融資壓力較大。

經營性資產較少，公司“造血”功能較弱。城投公司資產結構一般，非經營性資產過多，經營性資產稀缺，缺乏能帶來穩定現金流的資產。市區范圍內經營性資產大部分已形成壟斷，牽涉部門利益較多，資源整合難度很大。

產業結構單一，產業布局不夠完整，沿產業鏈業務有待深挖。長期以來，城投公司業務結構單一，主營業務以房地產為核心，建筑施工、物業等均為房地產板塊的附屬板塊，業務抗風險能力極弱。多元化拓展不足，產業鏈延伸能力弱。

戰略管理停留在傳統的粗放式、經驗式管理階段，提升空間較大。公司戰略投資、戰略管理工作缺失，對公司未來發展缺乏系統的認識，錯失了很多發展機遇。戰略信息的收集、提煉、整理工作不完善，戰略實施的評估與調整機制不健全，實施遇阻時，調整不及時。戰略協同的機制有待加強，內部市場化細則待建立。

管理基礎薄弱，管理體系混亂，運營效率低。城投公司管理體系嚴重滯后于企業業務發展的步伐，管理思維不統一，管理體系混亂，管理基礎薄弱。部分管理職能缺失，制度體系、流程體系沒有落到實處，業務運營層面管理水平有待提高，運營成本較高，運營效率較低。

改革轉型迫在眉睫

D城投于2018年開始，圍繞公司戰略規劃、組織架構搭建、國資整合與盤活、人力資源管理等方面進行系統設計，取得了良好效果。

整個轉型共分為四個階段（環節），涉及公司發展規劃、組織管控設計、制度流程體系、人力資源優化階段。

（一）戰略規劃階段

D城投長期以來以單一的房地產開發業務和公益性項目融資建設為主業，同時圍繞D市基礎設施建設項目提供融資。業務結構單一、政府導向明顯，缺乏穩定的經營收益和現金流收入。在2017年以來整體緊縮環境下，公司融資能力受限，融資成本攀升，公司發展面臨重大挑戰。

在這一背景下，公司明確了“致力于成為國內領先的國有資本投資公司”的發展方向，確立了“服務地方城鄉建設、推動城市綜合運營、引領區域產業發展”的發展使命。圍繞這一愿景，D城投著力打造“房地產開發、城市綜合運營、城市基礎設施建設、產業投資運作”四大業務板塊，培育“投資、融資、建設、運營”縱向一體化經營模式。特別是基于城市運營商的定位，D城投將加速在城市特許經營權的獲取和運營，基于產業投資商的定位，將加速在核心產業領域的多元化拓展和縱向延伸，最終實現公司從城市建設者向城市服務者的轉變。

（二）組織架構設計階段

長期以來，城投公司的組織架構設計是基于原有單一的房地產開發及融資業務設立，且受傳統國有企業管理機制的制約，存在著崗位設置不合理、崗位職責不清晰、人崗不匹配等問題。公司整體管理水平、執行力受到嚴重影響。在新的戰略方向指引下，D城投提出從“經營型”集團向“戰略型”集團轉變的核心方向。

一是重新打造戰略型集團公司。結合D市國有企業改革的實際要求，重點在董事會各專業委員會的設置、集團職能部門的梳理、集團核心權限的優化等方面進行設計，將業務型職能下沉到二級子公司，重點突出集團戰略規劃、財務管控、投融資、審計監察及人才規劃等核心職能，壓縮集團編制，推進集團精細化管理改革。二是重點培育二級產業集團。圍繞“房地產開發、城市綜合運營、城市基礎設施建設、產業投資運作”四大產業板塊，培育打造房地產公司、運營公司、建設公司、投資公司四個經營主體。明確二級公司的經營目標責任，強化二級公司的市場化競爭能力。三是明確集團及母公司分權體系。打破過去集團和子公司管理錯位的狀況，重新梳理集團與子公司的權限。通過設置大邊界、小邊界和微邊界，逐步分解、理清各單位、各部門、各崗位的權責邊界，并將企業各關鍵事項在各環節、崗位的權限予以明確，最終形成企業組織管理手冊和權責手冊，形成完善的企業權責體系。

（三）制度流程設計

傳統國有企業制度流程體系相對固化，經過多年積累修訂，有一定的管理基礎。但從另一方面來看，長期積累下來的制度流程體系已經無法適應未來戰略轉型的方向，脫離實際、僵化教條、流于形式的情況非常普遍。制度管理、流程管理反而成為公司市場化發展的重要瓶頸。基于過去國有企業轉型的經驗，結合城投公司的實際，D城投著力推動“管理再造”工程，系統解決公司內部管理存在的痛點。

在具體工作上，按照分級分類的基本管理原則，對集團、部門、子公司不同層級，以及戰略、投資、融資、財務、人事、工程、黨群、企業文化等系統性的管理體系進行優化梳理，制定完善《公司規章制度管理辦法》、《公司管理流程體系》，為公司順利轉型提供制度保障。同時，為保障制度流程體系的真正落地，D城投采取部門負責人實際操作，充分調動公司內部員工的積極性，避免制度執行兩張皮。

（四）人力資源體系優化

人力資源管理是地方國有企業普遍面臨的難題，也是D城投轉型的痛點所在。城投公司長期發展過程中，積累了一定的房地產開發、項目管理和投融資專業人才隊伍，具有一定的團隊基礎。但總體來看，仍然面臨著人才結構性短缺、人才隊伍斷檔、平均主義嚴重等問題。特別是在新的戰略方向下，在投融資、PPP、工程管理、戰略規劃等方面的人才需求更加強烈，綜合性管理人才和專業技術人才缺口很大，傳統的人力資源管理模式無法適應公司市場化轉型發展。解決人才隊伍的問題，才能解決公司長遠發展的問題。

D城投明確了人力資源近期發展的核心目標，即培養、引進一批既有較高的城市建設和資本運作方面的專業技術知識，又有較強的組織協調能力，且具有創新意識的復合型高級管理人才、專業技術人才，建立起規范、科學、高效的人才管理機制。圍繞這一目標，從轉變人力資源部門定位、轉變人才管理理念、優化人才結構、推行職業經理人制度、完善薪酬管理體系、落實績效管理制度等方面系統推進人力資源管理改進工作。特別是結合國有企業改革的大趨勢，積極推行職業經理人制度，強化人才管理的制度性設計，為D城投真正建立起科學合理的人才管理機制。

構建可持續發展平臺

城投公司轉型是一個系統的過程，通過轉型，解決了幾個核心問題。

第一，存量債務化解。通過存量項目轉TOT模式，實現存量項目轉化為實實在在的資金，償還到期債務，解決長期遺留的高成本融資問題，解決60億存量債務。通過城市資源的整合盤活，提升D城投整體收益和經營性現金流，實現企業債、資產證券化、融資租賃、項目收益債、銀行質押貸款等多種融資手段的拓展，保守估計至少提升80億-100億的融資能力，保證現金流穩定。

第二，解決財政不足。通過市場化轉型提升D城投市場化可持續融資能力，以公司投資項目彌補財政資金的不足；同時，通過公司資金和財政資金之間的市場化合理流動（購置土地資產、經營收益上交等方式），提升政府財政收入，緩解財政壓力。

第三，解決公司自身發展問題。D城投通過市場化轉型，整合全市優質資源資產，形成“房地產開發、基礎設施建設、城市運營、產業投資”等多個市場化經營業務，未來3年內，實現20-30億/年的市場化收入，保證公司未來可持續發展。

第四，支持地方長期建設。D城投作為地方最主要的國有企業，通過自身做大做強，其核心價值能夠實現對地方建設資金支持、項目支持和城市管理支持的功能，彌補政府在財政資金、項目管理和城市運營方面的不足，成為D城市運營商。