美國“電力非洲倡議”用意深遠中國千萬別輕視

中國人民大學重陽金融研究院副研究員 程誠

一、“電力非洲倡議”：美國對非經濟政策的重要調整

非洲電力基礎設施的現狀

人口超過十億的非洲大陸積貧積弱，經濟和社會發展長期受制于電力基礎設施的匱乏。進入21世紀后，非洲的電力入戶接入率雖有提升，但是仍然僅達到32%。自2010年以來，加納、埃塞俄比亞等近期經濟發展較好的國家頻頻爆發電荒，導致了工廠停工和外資撤出等嚴重后果。國際貨幣基金組織和世界銀行均發布報告指出非洲發展面臨著巨大的電力基建赤字，其中世界銀行還測算彌補這一赤字大約需要每年度930億美元的投資，將近一半的資金都需要投入到電力/能源領域。

面對如此緊迫的電力需求，反觀基礎設施的供給端，非洲本土企業尚處于絕對弱勢且成長緩慢。相反，來自原殖民宗主國的歐洲企業在這一市場內長期占據統治性地位。但自21世紀初，中國建筑承包商高速發展，大約在2006年完成了對法國的超越，之后一直穩居第一。

中國主要國際承包商在撒南非洲所完成的訂單額和新獲訂單量在2012年占據了世界250強在非洲營業額的44.8%；而歐洲和美國則分別降至31.6%和4.7%。通過需求和供給端的分析可以發現：非洲對于基礎設施，尤其是電力基礎設施的需求巨大，而在這一潛力巨大的市場上，歐洲是傳統勢力，中國是后起之秀。而美國企業在該市場的投資興趣則受到了非洲國家較低的經濟發展水平和政府治理能力的極大限制。

“電力非洲倡議”的特征

根據國際能源署測算，需要超過3000億美元的投資資金才能實現撒南非洲的電力普遍覆蓋。2013年公布的“電力非洲倡議”宣布美國政府的12個相關部門將在五年內為撒南非洲地區的電力基礎設施提供總額為70億美元（后增加為82億）的官方資金支持，并爭取動員超過90億美元的私人投資加入。

倡議的首期目標是為六個參加國（加納、利比里亞、尼日利亞、坦桑尼亞、埃塞俄比亞和肯尼亞）增加10000兆瓦（百萬瓦特）的清潔可再生能源發電裝機容量，以并網、微網和離網等綜合手段將現有的2000萬擁有電力接入服務的非洲家庭和小商戶數量增加一倍。同時，倡議還提出要提高援助國的能源資源管理能力，保障能源安全。和美國之前的非洲經濟政策相比，“電力非洲倡議”包含著以下的顯著特征：

撬動私人投資加入。該倡議突破了對政府援助預算的依賴，實現了籌資途徑的多元化。所籌措資金大體上可以分為官方和私人兩種。

官方資金方面：經過美非峰會期間每年3億美元（自2014起）的增資承諾之后，美國為該倡議提供的政府預算支持已經達到82億美元。美國商務部、國務院和開發署都承諾提供一切可能的援助來幫助非洲國家實現電力系統的體制改革，以保證美企投資的安全；美國進出口銀行創紀錄地提供了50億美元用于美國企業在上述重點國家電力基建方面的貸款擔保、政治風險保險、甚至少量直接貸款，考慮到基建項目特殊性，融資時限可以達到8至10年；美國“私人投資集團”已經為肯尼亞托卡納湖310兆瓦風電項目的建設提供了2.5億美元（總成本預計超7億美元）的信貸支持，預計將會對準備進入該項目投標的美國承包商提供較大的競爭優勢。此外，瑞典政府、非洲發展銀行、世界銀行也都宣布將擴大資金投入。這些官方資金承諾總量已經超過了190億美元。

然而，私人投資才是真正的出資主體，“電力非洲倡議”掀起了西方電力巨頭們前所未有的對非投資熱潮。至2014年7月，90億美元私人投資的目標已經實現了78%，吸引近200億美元的私人投資承諾，以至于奧巴馬總統使用了“難以置信和勢不可擋”來形容這一投資熱潮。

在倡議提出伊始，各電力巨頭和投資集團就紛紛表達了對該倡議的投資熱情。通用電氣公司承諾在坦桑尼亞和加納幫助提供5000兆瓦電力；Heirs Holdings集團承諾投資25億美元用于在未來5年內提供2000兆瓦電力；西比安電力公司計劃出資18億美元以支持1500兆瓦的新電力項目；阿爾德維奇國際承諾在肯尼亞和坦桑尼亞發展400兆瓦的風能電力；Harith General Partners承諾在肯尼亞投資7000萬美元用于清潔風能，并通過新基金在非洲電力部門投資5億美元；非洲金融公司計劃在加納、肯尼亞和尼日利亞的電力部門投資2億5000萬美元，在撒南非洲的電力項目上投入10億美元等。這些電力巨頭和投資集團的紛紛加入，使得這一倡議在公布僅一年之后就獲得了接近400億美元的巨額資金支持，更為重要的是，倡議獲得了可資利用的國際電力巨頭們強大的技術保障。該倡議的巨大規模和可能產生的經濟影響力使得蘭德公司在一份對比中美在非洲經濟活動的研究報告中稱之為“在規模經濟意義上美國第一次實質性的進入了非洲的基礎設施領域”。

“援助、投資加融資三駕馬車”新開發模式的形成。該倡議突破了美國數十年來形成的以國際開發署為主導的發展援助開發模式，形成了以國際開發署為秘書處，開發署、私人投資集團和美國進出口銀行這“三駕馬車”為核心，共計12個政府部門協調合作的新模式。甚至于一直以獨立于美國外援計劃之外而著稱的“千年發展公司”也調整了自己的計劃加入該倡議。

其中，國際開發署以技術援助和項目管理的方式支持“電力非洲倡議”項目的落地，同時向非洲當地的金融機構提供貸款擔保以提高其融資能力；私人投資集團以長期貸款和保險的方式支持美國私營部門進入非洲的可再生新能源市場；美國進出口銀行則為非洲國家政府和企業提供買方信貸以支持美國電力設備“走出去”。千年發展公司除了提供資金的支持，還延續了其一貫的體制改革理念。為了促進非洲各參與國電力部門的商業化運作，千年發展公司要求這些國家實施部門改革、改善現有法規并提升政府的治理能力。以支持“電力非洲倡議”為契機，美國政府各機構形成了明確的分工合作模式，通過整合各自的政策和金融工具多方位地推動“電力非洲倡議”在非洲的實施。

可再生新能源和不并網分布式發電方案獲得壓倒性的支持。倡議宣稱，要建立一個符合國際上關于社會、環境和勞動標準的有競爭力的、公開透明的電力部門市場，對可再生能源發電極為推崇，具體而言包括地熱、水能、風能和太陽能。倡議還認為針對人口密集的城鎮和居民分散的鄉村應當采取并網和離網兩種不同的電氣化方案。

具體來說，就是在城區推進大規模電網項目，增加3500～4000萬戶的中央電網接入量，而在農村地區和偏遠地區通過離網和小規模的方式增加2500～3000萬戶接入量，如屋頂太陽能裝置和微型電網。美國還在“電力非洲倡議”下開設了“超越電網”子倡議（Beyond the Grid），財政投入達到了10億美元，并且獲得了通用電氣的技術和資金支持。正是在新能源和分布式發電成果的鼓勵下，奧巴馬總統于2014年8月首次美非峰會期間宣布，將新裝機容量目標增長為30000兆瓦，惠及家庭數目從兩千萬戶增加到六千萬戶。

重點國家和領域突出。美國一改之前大水漫灌一般的對非援助方式，響應非洲國家和國際組織的呼吁，重點關注“電力非洲倡議”首批六個參與國，而且重點投入資金來完善它們各自的電力基礎設施，地區和領域重點突出。此外，美國在電力非洲中還采取了“當地領導”機制，把部分決策權力下放給了駐非洲的美國開發機構，較好地實現了援助國與受援國間的合作。

二、如何正確理解“電力非洲倡議”的意義

私有化方案是理解“電力非洲倡議”的核心

在推動非洲電力系統改革方案的過程中，美國力促私有化，因此理解私有化方案是理解“電力非洲倡議”的核心問題。

電力基建所需要的資金量巨大，一座中型水電站造價動輒數億美元。有批評認為，美國政府對于“電力非洲倡議”每年十幾億美元的財政投入并不算驚人，考慮到這些資金還將被分配到多個國家，因而用“杯水車薪”來形容也并不為過。

這一分析的疏漏在于，總額為80多億美元的資金并非作為財政援助或者貸款直接投入到項目建設中去：它們中的一部分將用來支持非洲各國電力系統的私有化改革；另外一部分則是作為貸款擔保、進出口保險和投資風險保險以鼓勵美國企業進入非洲電力基礎設施領域。簡單來說，“電力非洲”所籌集的官方資金和私人資金之間是一種“杠桿”關系，前者通過信貸刺激和保護性政策來促進后者的更快增長。通過這種資金輸送途徑，“電力非洲倡議”力圖保證由美國來主導非洲電力系統的改革方案，從而可以充分地利用其運行了數十年之久的制度化援助來保護和促進美國投資，為參與該倡議的企業創造具備高度排他性的市場競爭優勢。

電力基建具有技術要求高、資金投入大的特點，但是一旦投產即可以產生穩定的收入流，投資回報有保障且還款周期相對較短。除此之外，跨國電力基建更是因為可以帶動本國的裝備制造業和安裝、維護等高端服務業的出口，進而得到了各國政府和國際承包商的廣泛關注。私人投資者為了保證盈利，往往希望不僅能夠參與建設，而且可以采取如“建設－運營－移交”（簡稱BOT）等PPPs模式來介入電力基礎設施運營的整個過程。最為顯著的體現在，美國等發達國家的先進承包商已經紛紛開始轉化為開發商，提供從咨詢、設計、采購、建設、運營到維護的全過程基建開發模式，而PPPs模式已經占據了他們超過五成的利潤，且這一比例仍然在上升當中。

為了降低運營階段可能發生的風險，首批六個“電力非洲倡議”參與國政府一方面被要求對私人投資開放電力領域，另一方面還需在美國的指導下開展電力系統體制改革。美國政府在受援國的政府機構和公共事業部門中安排了“交易官”與當地政府的官員一起工作，他們主要負責幫助所在國政府和企業確立優先發展項目、開展協調工作及電力項目必需的勘測工作。

作者在2015年調研加納電力部時就發現，來自美國國際開發署的交易官，其辦公室就位于部長辦公室的隔壁。正是在交易官的建議下，加納政府宣布出售國家電力公司，并接受美國千年發展公司提出的全面改革方案。長期看來，私有化改革對于提高非洲國家電力領域的運營效率和改善投資環境也許會產生積極的效果。然而，作為國民經濟和民生基礎的電力部門，如果被私人投資甚至外國企業所控制，必然存在著一定的國家安全風險，如何平衡私有化帶來的經濟效益和國家安全風險更將是“電力非洲倡議”各參與國政府的難解之題。

再者，按照“美國方案”完成改革的非洲各國，歐美私人企業以及受美國援助培養起來的電力官員和技術人將主導各參與國的電力領域。這種情況下，很難想象這些受援國在未來的電力建設項目招投標中會不帶任何偏向，會公平的對待來自世界各國和本地的承包商，這恐怕才是真正的“新殖民主義”威脅。

非傳統能源和不并網發電反映了“意識形態的野心”

除去私有化的改革方案以外，“電力非洲倡議”對于非傳統能源發電和不并網分布式發電的支持體現了美國在非洲電力能源領域更為影響深遠的戰略布局。表面上看，傳統能源存在著環境損害風險，不應該受到鼓勵；不并網分布式發電則有助于以較低的成本來解決人口分散居住程度較高地區的電力匱乏問題。然而，從目前多國競爭撒南非洲電力領域的現實出發，這樣安排實際上有利于最大限度地發揮美歐企業的優勢，并且規避、甚至限制其他競爭者的優勢。

事實上，發達國家和大多數中等收入國家對于傳統能源的開發程度都是極高的。傳統能源發電具有技術成熟、電量穩定、發電周期長、維護方便的優勢，而集中電網則具有顯著的規模經濟效應，并非如“電力非洲倡議”當中所描述那樣不堪。相比較而言，新能源單位生產成本高、供電不穩定且分布式發電方案又需要大量的專業維護人員，并不適合在非洲大范圍推廣。

此外，華盛頓全球發展中心的專家對比非洲晴雨表的田野調查數據和人口與健康調查等的相關數據發現，盡管尼日利亞、加納、肯尼亞等國的電網覆蓋率極高，但實際的家庭接入率卻很低。以尼日利亞為例，非洲晴雨表的調查結果顯示，90%的被調查者聲稱自己生活在電網覆蓋的地區，但DHS的數據表明只有56%的尼日利亞家庭能夠使用電力?！半娏Ψ侵蕹h”的五個參與國（埃塞俄比亞除外）中有8～47%不等的未接入電力家庭實際上生活在電網覆蓋范圍內，總計約9500萬人口，而限制這些家庭接入電網的兩個主要因素就是穩定的發電能力和變電（增壓和降壓）設備的不足。也就是說，其實完全可以通過集中電網方案將這些國家的電力接入率迅速提高一至四成不等，而不并網分布式發電方案在非洲并不應該享有如此的優先度。

但是，“電力非洲倡議”仍然把新能源和不并網分布式發電放在突出位置，忽視一體化電網方案。究其原因在于以中國為代表的新興市場國家處于工業化和城市化高潮階段，在集中電網和傳統能源發電領域具備顯著的技術、資本和產能優勢；而美歐發達國家大多早已經完成了工業化和城市化，環境保護問題高度政治化，因而電力領域發展的重點早已轉向了清潔可持續發展和分布式發電等新的解決方案，在這些領域具備優勢。為了充分發揮美歐企業在新能源和不并網分布式發電領域的優勢，將非洲國家的電力市場發展與美歐國家的資金和技術優勢捆綁在一起，進而削弱其他國家特別是新興市場國家在非洲與美國競爭的能力，“電力非洲”才會違背技術規律，而不考慮它們的本地適應性和經濟效益。正如這份分析在結論部分所闡明的，“對于跳過電網方案的激進論調實際上反映的是（西方）意識形態的野心，而不是大規模提升電力接入率的現實考量?！?/p>

電力非洲倡議"中加納、肯尼亞、利比里亞、尼日利亞和坦桑尼亞五國"電力入戶接入率和全國平均電網覆蓋率對比"。（數據來源為全球發展中心DHS數據庫）

“電力非洲倡議”將是美國對非的長期戰略

“電力非洲倡議”的立法化工作始于2013年，法案由共和黨議員愛德華·羅伊斯和民主黨議員艾略特·恩格爾于2013年6月27日引入美國眾議院外交委員會。可以說，從一開始這項法案就取得了跨黨派的共識，在2014年3月的投票中以297票對117票獲得了大多數議員的支持，但法案未能在第113屆參議院任期內通過，并由此擱淺。

當時尚存的疑慮主要有兩方面：一方面，繼續在非洲修建電力設施將加重美國納稅人和美國政府的財政負擔；另一方面，法案并沒有為優先發展可再生能源和不并網項目提供足夠詳細的方案。不過，在兩年堅持不懈的努力和“電力非洲倡議”成果的鼓舞下，2015年6月，《電力非洲法案》再次由兩大黨議員提交至國會。2016年2月，這項法案最終獲得參眾兩院的一致通過，時任美國總統奧巴馬隨后正式簽署了該法案。

“電力非洲”的立法化向全世界表明，擴大撒南非洲的電力覆蓋范圍是美國政府的一項長期對非政策?！半娏Ψ侵蕖狈ò傅哪繕伺c倡議大體一致，同時也對倡議所采取的應對能源貧窮的工作方式進行了確認，以保證倡議實施的連貫性?！半娏Ψ侵蕹h”獲得了美國實業界和多數受援國的肯定，更加難能可貴的是還在美國國會內建立了跨越兩黨的共識。美國外交和經濟決策層賦予了“電力非洲倡議”美國對非戰略基石性的作用，自此，《電力非洲法案》和《非洲增長與機會法案》一起，成為美國對非經濟戰略的兩大支柱。

總的來說，作為美國歷史上最大的發展領域內的公私伙伴關系項目，“電力非洲倡議”已經取得了不少的成就。截至2017年8月，“電力非洲倡議”的各方合作伙伴已經投入超過540億美元的資金，其中美國政府投入5億美元，并為實現“電力非洲倡議”的目標做出了26億美元的財政承諾。倡議幫助正在及預期產生7200兆瓦電力的80筆私營部門電力交易完成結算，在倡議的支持下，私營企業和設施為共計1060萬家庭和企業提供電力解決方案，這意味著5300萬人能夠用電，顯然這些成就在“電力非洲倡議”啟動前是不可能實現的。此外，通過推動跨境電力貿易和電力網建設，“電力非洲倡議”還促進了非洲國家內部以及撒南非洲的整合。

不過，上述成就的取得并不能掩蓋“電力非洲倡議”未來可能遭遇的挑戰：首先，原材料出口是多數非洲國家重要的經濟來源，近年來原材料價格的下降直接降低了這些資源出口國的財政收入，危及其經濟穩定；其次，非洲國家政府往往為電力行業提供大量補貼，導致電費定價遠遠低于成本，該做法不僅不利于行業的健康發展，而且會降低私人資本的投資興趣；再次，宏觀經濟風險和財政困難導致非洲國家的政府缺乏為私人投資提供直接保障的意愿或能力，因而大額投資的風險難以根除；最后，以恐怖主義和極端主義思潮為代表的非傳統安全威脅也給“電力非洲倡議”的前景增加了不確定性。

三、結語

盡管美國數十年來一直標榜自己致力于打造“民主、安全和發展”的非洲，事實卻是這一地區始終在美國全球戰略中處于邊緣地位。拋開意識形態的粉飾，近年來非洲蓬勃發展所帶來的經濟利益及中國等新興經濟體在非洲的經濟成功才是美國政府重新賦予撒南非洲“戰略重要性”的原因所在。

“電力非洲倡議”在多個層次上實現了美國對非政策的新調整。在思想觀念上，它改變了美國傳統上對非洲積貧積弱、投資風險高昂的刻板印象，而是將其視為具有巨大的投資價值和發展潛力的希望之地；在發展戰略上，美國放棄在非洲的單邊主義立場，通過強調與傳統西方盟友合作分享非洲經濟發展的機會來換取對整個“援助國共同體”的領導權，以共同應對新興市場國家的挑戰；在具體政策上，靈活地運用官方和非官方資金兩大渠道共同為美國開發非洲市場服務，并且釋放大量政府信貸來支持美國企業攫取非洲經濟增長帶來的市場機會，摒棄了以往對官方發展援助的依賴；在遠景規劃上，利用“電力非洲倡議”對私有化改革的強制要求和美國強大的制度性援助來改造非洲國家的電力系統，促進西方私人企業進入并且控制非洲電力領域，真實意圖是從根本上排斥中國等新興競爭對手的進入。這一政策調整的最終目的在于“美國絕不會放棄對這一崛起大陸的領導地位”。

在國際發展領域中，以經合組織發展援助委員會為代表的傳統援助國長期批評以日本和中國為代表的東亞國家在開發模式中混合使用援助、投資和貿易手段，混淆商業利益和發展利益。而此次美國的“電力非洲倡議”卻形成了“援助、投資加融資三駕馬車”的新開發模式，這即表明了傳統援助國對傳統的官方發展援助ODA模式進行了深刻的反思，也說明了他們已經開始學習這些經驗，為本國的企業提供更多的競爭力。這一倡議是否能夠提升美國在非洲的經濟影響力尚未可知，但是其所體現出來的美國聯合盟友在非洲限制中國等新興市場國家經濟影響力的潛在戰略意圖卻需要我們保持警惕。