北京“減證”：一次刀刃向內的自我革命

陳融雪　烏夢達

2018年6月28日，國務院辦公廳印發《關于做好證明事項清理工作的通知》，部署全面清理各類證明。事實上，從2015年11月27日國務院辦公廳印發《關于簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》算起，中國的“減證”之路已走了兩年多。

以北京為例，兩年來分三批取消了201項證明事項，在實踐中進行了踏破鐵鞋的大量調研、有勇有謀的多方博弈，以及大膽的創新和思考。

國家行政學院教授汪玉凱認為，“從‘減證看‘簡政，如果說簡政放權是全面深化改革的‘先手棋和轉變政府職能的抓手，那么‘減證就是與‘簡政互為表里、刀刃向內的自我革命，是政府職能轉變的過程，真正牢固樹立為民宗旨的過程。”

逼出322項證明

全國一共有多少證明？這恐怕是難以回答的問題。

為了摸清北京的情況，厘清證明的法理和減證的原則，北京市政府在2016年減證之初請社會組織做了個課題調研。

“結果，專家也搞不清楚。”北京市政府審改辦相關負責人說，他們只能自己擼起袖子，居委會街道辦挨個跑，竟然摸出了1000多項證明。

由于沒有統一的標準和口徑，這些證明五花八門。比如，關于家庭困難的證明，開具出的名稱就有十多種；關于住址的證明，對應的管理事項就多達二十多項。

更令人頭疼的是，審改辦拿了這些證明讓各部門認領，好多部門都不認賬，說不是自己要求開具的。

“怎么辦？我們只能讓部門自己報。他們報出了100多項。”該負責人回憶，在這個基礎上，北京研究取消了74項，保留了36項。

保留36項證明——這個數字看起來不錯。但審改辦決定更進一步。“我們不相信原有證明只有一百多項！”該負責人說，為了逼出所有隱瞞的項目，北京啟動了第二批減證舉措，發文通知各部門要做證明保留目錄，目錄清單外的證明將來一律不算。

這一下，各部門又報了200多項。

前后一共322項證明的內容涉及居民婚姻家庭、住房服務、社會保障、收入財產、醫療衛生、勞動就業，涉及企業設立、法人變更、資質許可等多個方面，涉及國務院相關部門在京機構、駐京部隊、市（區）黨政群團機關、市高級法院等30多個部門。

減證也要斗智斗勇

報上來的證明，如何減？北京摸著石頭過河，先集中培訓，再開門清減。

“每一次清減，我們都集中了市、區兩級審改辦和部門工作人員進行動員培訓。”北京市政府審改辦相關負責人介紹，培訓內容包括三個方面：一是明確清理工作意見、任務和要求。二是部署清理任務范圍、原則、方式方法，完成時間節點和注意事項。三是講解示范本批清理摸底調查表和研究報告模板。

集中培訓之后，各部門根據要求提交研究報告，審改辦據此展開清減證明的會談。

“從證明名稱、設立依據、年受理量、取消還是保留，取消后的辦理方式……一個部門半小時的流水席，一項項都要談。”該負責人說，高峰期一個禮拜能開五十次會，每天都在研究材料，每減一項都是動之以情、曉之以理，都是斗智斗勇。

在這樣的氛圍里，多數部門都很配合清減。“但也有部門不愿意減證，找上門來拍桌子、吵架。”該負責人如是說。

為何有的部門寧可吵架也不愿減證？“證明的背后是部門利益，權力部門化，部門利益化，利益個人化，導致了證明難減，以至于有的地方減證越減越多。”汪玉凱指出，要清減證明，必須打破審批結構的怪圈。

“長期以來，我國并沒有明確的證明設定管理文件，也沒有相應明確的管理機構，使得一些行政機關和辦事機構想怎么設就怎么設。”汪玉凱說。有的證明，就是為了借機收費，比如專利申請過程中就存在類似問題。

“骨頭再硬也得啃。”北京市審改辦相關負責人表示，在北京市委市政府的支持下，各部門的減證成果被納入了年度績效考核。

按照“成熟一批，清理一批”的原則，自2016年5月至今，北京分三批共取消了201項證明，另有26項已報國務院清理，全市準備暫時保留95項證明。

回看北京清減前的那些證明，依據法律法規設定的占35%，依據部門章規、規范性文件設定的占20%，沒有設定依據的占45%。從基層開具證明的實際看，能夠證實并開出的證明占31%，難以開出的占69%。

值得注意的是，在實際操作中，北京對41項沒有法律依據但涉軍涉外或群眾就近開具證明較為便利的證明暫時予以保留。

“其中，下一步能夠實現信息共享等條件成熟的，再進一步予以清理取消；確實需要長期保留的，將要求相關部門提請人大修訂相關法規。”北京市政府審改辦相關負責人說。

對此，汪玉凱認為，有些應該存在的證明，比如涉軍、涉外國、涉外地等人員的證明，很難通過其他方式辦理。而這些證明，有的并無相關法律設定依據，一旦取消，或將造成政府失管或申請人辦事困難。

另一方面，有依據的證明也并非等同于可以保留。

尚需破解“信息孤島”

“讓百姓少跑腿、信息多跑路，解決辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。”這是習近平總書記2016年4月19日在主持召開網絡安全和信息化工作座談會時的明確要求。

“不能再讓老百姓為個證明東奔西跑了。”在2018年6月6日召開的國務院常務會議上，李克強總理明確提出，全面清理各類證明事項。

“取消不是徹底撒手不管了，而是通過政府部門或行業內部系統進行核查，不再讓辦事人本人四處奔波開證明了。”李克強說，“各部門隸屬同一個政府，就應該一個窗口對辦事群眾和企業。能夠政府內部互相證明的事項，政府就該自己擔起核查的責任來。”

“實際上，這是一種流程再造，正在倒逼政府信息共享。”汪玉凱指出，2016年政府工作報告提出大力推進“互聯網+政務服務”以來，我國的政府部門信息化已經取得了很大的成就，但最大的難點還是數據共享。

為解決信息孤島的問題，國務院已于近期提出抓緊推進社會信用體系建設和信息共享。

“既要有打破部門利益藩籬的勇氣和決心，也需要技術的支撐和進步。”汪玉凱如此解讀。

除煩苛之弊、施公平之策、開便利之門。減證不僅僅是做減法，更是簡政放權、放管結合和優化服務，是一個牽一發而動全身的系統工程。

“黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視轉變政府職能，加快推進‘放管服改革，推動政府治理體系和治理能力現代化。”汪玉凱指出，“跑腿的煩惱”越來越少的背后，既有效提高了行政效能，也使群眾的“獲得感”顯著提升。