在城鄉融合發展的大格局中實施鄉村振興戰略

張曉山

2016年4月25日，習近平總書記在安徽省鳳陽縣小崗村主持召開農村改革座談會時強調，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。前不久我在綿竹市清平鎮鹽井村的座談會上，問現在發展鄉村振興有什么制約和瓶頸？他們說，發展旅游業，卻沒有建設用地指標，想申報指標非常困難。而成都市郫都區唐昌鎮戰旗村，已成為四川鄉村振興的示范區，戰旗村黨總支書記高德敏說，戰旗村與其他發達村莊的共同點是充分整合資源，尤其是土地資源。所以，農村要想發展起來，需要整合土地資源，使土地真正為農民服務，讓農民真正能分享到土地的增值紅利。

實施鄉村振興戰略需要土地制度的調整

第二次全國土地調查主要成果及其他相關數據顯示，全國農村集體土地的總面積為66.9億畝，包括55.3億畝農用地和3.1億畝建設用地，其中宅基地約1.7億畝，占集體建設用地的55%左右。城鎮化、工業化的重點是圍繞農民這3億多畝建設用地來做文章。所以說現在這一塊地是農民的最大財產，也是農民最后的資源。實施鄉村振興戰略也必然涉及如何利用好農民這塊地的問題。

原有的制度桎梏。《土地管理法》明確規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”這一點應該說是一個非常大的制度約束。關于宅基地政策的演變有兩點：第一，將農戶對自己所有的房屋的完全的財產權利轉變為受限制的部分財產權利，農戶對房屋的買賣、出租、抵押、典權、轉讓等權利受到極大的限制；第二，農民對宅基地擁有占有、使用權利，但法律及政策不涉及收益權，農戶也不具有其占有、使用的宅基地的轉讓權和處置權。

農村土地確了權，但“賦能”滯后。成都較早開展了農村土地確權工作，為農村基層發展奠定了堅實的產權基礎。但是，農民雖然有了土地承包經營權證、房屋所有權證等，卻不能像城鎮居民那樣順暢地流轉和融資，也不具有合作、出租等權能。

農村土地政策的重大變革受制于現有的國民收入分配格局，難以真正落地。從“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”到“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”農村土地政策為何落地緩慢？這是因為現有的中央與地方財權的劃分，造成地方“吃飯靠財政，花錢靠賣地”的現實。但據我了解，綿竹財稅形勢很好，債務也不多，這是一片熱土。

與鄉村振興戰略相對應的

土地政策的調整

土地政策的重大調整。2018年中央一號文件里面講到拓寬資金籌集渠道，那么鄉村振興錢從哪來？“改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。”這是一個重大的政策調整。這次政策允許跨省域調劑，同時提出這樣一些具有約束性的政策制度規定，《國務院辦公廳關于印發跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法的通知》國辦發〔2018〕16號提出：“堅持耕地占補平衡縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充。”這里面關鍵是落實。

通過變通的方式，實現漸進式的改革。2017年中央一號文件提出：“探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。”“允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游養老產業和農村三產融合發展。”同時文件提出開展集體建設用地上建設租賃住房試點，宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”，適度放活宅基地和農民房屋使用權，并劃出了政策紅線，符合廣大農民對美好生活的需求，也符合整個經濟發展的規律。

政策的調整需要產權的變革

和人才的培育

政策的調整使資源配置格局發生變化，農村資源資產的產權格局也必然發生變化。在綿竹市清平鎮鹽井村，他們說，工商資本與農戶合建，產權能否得到保證？政策還沒有落實到操作層面上。城鄉發展一體化就意味著城鄉互通，要素雙向流動，如果說原住民沒有能力來利用土地資源，就不能保持固化的模式，要讓有技術資金資源的人員下鄉，把土地價值最大化。

鄉村振興需要專業化和本土化的人才。農村的發展不能加劇農業兼業化、農民老齡化、農村空心化的狀況。鄉村振興的主體、驅動力是什么？是先進生產要素的載體。很多要素應該從外部進入，去改造農村。發展現代農業、振興鄉村，不能僅靠留守老人、留守婦女和兒童。2017年中央一號文件和2018年習近平總書記的講話表明，城鎮化進程中農村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。目前綿竹市已實現4973名返鄉人員回鄉就業。綿竹市共有外出務工人員約18萬人，這些人中哪些能夠回鄉創業，真正能夠成為鄉村振興的主力軍，要具體情況具體分析。

在要素開放流動的農村產權格局下

保障農民的權益

資本下鄉、能人下鄉或回鄉投資農業，必須對困難有清醒的認識。因為投資農業往往對勞動者經營者的素質要求很高，他們不僅要具有生產技術、經營管理的知識和技能，還要有幾年投資得不到回報的心理準備，以及抗擊市場風險和自然風險的能力。

工商資本及其他農業新型經營主體進入農業后的合理訴求應該得到滿足。2014年中央一號文件提出：“在國家年度建設用地指標中單列一定比例專門用于新型農業經營主體建設配套輔助設施。”2018年中央一號文件提出：“預留部分規劃建設用地指標用于單獨選址的農業設施和休閑旅游設施等建設。對利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業新業態的，給予新增建設用地指標獎勵。進一步完善設施農用地政策。”國務院總理李克強2018年1月17日主持召開國務院常務會議，確定進一步支持返鄉下鄉創業的措施，激活農村資源要素促進鄉村振興。村莊建設用地整治復墾騰退的建設用地指標優先用于返鄉下鄉創業。允許利用宅基地建設生產用房創辦小型加工項目。這都是一些利好消息，關鍵是怎么落實。

農民（作為土地與勞動力的代表）與資本應形成相對均衡的利益格局。“資本下鄉”是把雙刃劍，鄉村發展不能成為新的“圈地熱”，不能成為資本的“盛宴”，鄉村振興的成果必須由農民共享。要改變資源要素的配置應伴之以利益格局的相對均衡。綿竹市的中國玫瑰谷，其合作方式是由政府、企業和農民共同建設和經營，農民的收益包括資產性經營收益和旅游產業工人收益以及成為經營主體自主經營收益。這是一個創新發展模式，當地農民通過流轉土地，工資性收入、財產性收入都有了。至于他們能否成為經營主體自主經營，未來的發展趨勢到底怎么樣？可以進一步學習調研和探索。

今后鄉村振興還面臨一定挑戰，在城鄉融合發展的背景下，推進農村集體產權制度改革，在要素開放流動的農村產權格局下保障農民的合法權益，探索集體經濟的有效實現形式，真正落實農民政治上的民主權利，保障他們的財產權利。（責編：范吳瑕）