民事調解檢察監督制度的思考

摘 要 審判權的公正合法行使，關系到當事人的切身利 益，也關系到司法權威和司法公信力。檢察監督權在監督審判權運行上發揮著重要作用。但民事審判檢察監督制度在實際運行過程中難免存在各種問題，影響了監督功能的充分實現。因此，本文以民事調解檢察監督制度為切入點，從我國關于此制度的法律和相關司法解釋和司法政策性文件的梳理和制度運行現狀著手，深入探析民事調解檢察監督制度的具體問題，從而提出相關建議，以期對民事審判檢察監督制度的完善有所裨益。

關鍵詞 民事調解 檢察監督 制度

作者簡介：李昊澤，天津市西青區人民檢察院偵查監督部檢察官助理。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.017

調解是當前法院主要的結案方式，在司法實踐中被廣泛的運用，其中蘊含了審判權的行駛，當然也是審判權行使的結果。調解因靈活性較強，以雙方當事人的自愿和妥協為前提，因此，很容易損害當事人利益，因此，將調解違反自愿、合法原則，當事人串通損害第三人合法權益的情形納入監督范圍有很大的現實意義。

一、民事調解案件檢察監督制度存在的問題

2012年《民事訴訟法》修訂，將損害國際利益、社會利益的調解書納入到檢察監督范圍內，擴大了監督范圍。但司法實踐中檢察機關缺少對民事調解書開展檢察監督的經驗，雖然立法上確立了對調解書的檢察監督權，但是，“在‘宜粗不宜細的立法原則指導下創制出來的法律條文既原則而又粗放，不可避免地表現出內容的粗放性和模糊性的缺陷”。 隨后最高人民檢察院出臺的《監督規則》，涉及民事調解檢察監督內容的也僅三個法律條文，且只是對民事調解檢察監督方式作了規定。法律規定的粗淺既導致了檢察機關無法有效開展民事調解檢察監督工作，也導致了當事人對民事調解書的“申訴難”。

而且，民事調解制度本身對當事人權利保護就不夠。一方面，對于發生法律效力的調解書，當事人不能上訴，只能申請再審，而且應當舉證證明調解違反自愿原則或調解內容違法。事實上，當事人舉證難度很大，啟動再審程序也是難上加難；另一方面，第三人權利保障不足。 實踐中，虛假調解、惡意調解現象經常發生，雙方當事人利用調解的方式達到規避法律責任的目的，而置第三人合法利益于不顧。因此，完善民事調解檢察監督制度十分必要。

（一）監督范圍狹窄

根據《民事訴訟法》和《監督規則》的規定，檢察機關對民事調解書監督的范圍僅限于損害國家利益、社會公共利益，《監督規則》雖然在第九十九條規定“調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的”也可以進行檢察監督，但方式僅限于向同級人民法院提出檢察建議，范圍也僅限于調解違反自愿原則和調解協議內容違法，至于損害第三人合法權益以及調解程序違法情形，并無規定。然而，“國家利益、社會公共利益”本身就是一個廣泛而抽象的概念，如何理解和認定歷來都是莫衷一是的論題，案件是否損害國家利益、社會公共利益，亦未有明確判斷標準。

（二）監督啟動方式規定不明

根據法律規定，檢察機關對調解書監督的啟動方式有兩種，即當事人申請監督和檢察機關依職權監督。司法實踐中，由于當事人是調解的直接利害關系人，對調解內容和程序最了解，絕大多數民事調解檢察監督案件都來源于當事人申請，檢察機關由于不直接參與調解過程，對損害國家利益、社會公共利益的調解案件的發現主要依靠在辦理其他案件中發現的線索，偶然性很大，因此檢察機關依職權啟動監督的調解案件少之又少。

（三）監督方式乏力

民事調解檢察監督方式主要有抗訴以及檢察建議。由于檢察建議并不必然引起再審程序，方式較為柔和，法院容易接受和配合。其劣勢在于缺乏剛性，是否能發揮作用無法確定，要取決于與法院的溝通協調情況，雖然《監督規則》對檢察建議進行了相關規定，但也只是單方面的“一廂情愿”，實踐中，法院不予理睬檢察建議的現象時有發生，嚴重影響了監督效果。

二、民事調解案件檢察監督制度之完善

（一）明確界定和細化民事調解案件檢察監督范圍

民事調解案件檢察監督的范圍不應僅僅限定為損害國家利益、社會公共利益，還應該包括調解違反自愿原則和合法原則的情形、當事人惡意串通損害第三人合法權益的情形。具體如下：

違反自愿原則。調解制度的核心即自愿，在當事人自愿調解的前提下，法官居中調解，而由于實踐中法院調審合一的模式，違反自愿原則的強制調解現象時有發生，損害是司法公正和司法權威。違反自愿原則主要有兩種情形：一是雙方當事人之間，一方有欺詐、脅迫等行為，使得另一方在違背真實意思的情況下達成調解協議。二是法官違背當事人真實意愿，強迫或變相強迫當事人達成調解協議，這樣的調解也因違反當事人自愿原則而不合法。這類案件在司法實踐中比重較大，而且其本身完全背離了調解制度的本質，對違反自愿原則的調解案件進行檢察監督是民事審判檢察監督制度的應有之義。

違反合法原則。調解制度雖然以自愿為前提，達成調解協議的過程中雙方當事人都有所讓步，但調解也是法院審判權行使的一種方式，調解協議也屬于具有法律效力的裁判文書，理應符合法律之規定。違反合法原則主要有三種情況：一是調解協議內容違法。當事人雖然可以在調解過程中相互妥協以達成協議，審判人員也無需絕對查清事實、分清責任，但是調解內容仍需符合法律法規強制性規定。二是調解程序違法，包括“調解的啟動、調解方式、調解組織、調解協議內容、調解協議的確認、調解協議和調解書的生效、調解書的執行等程序中存在違法現象。” 三是審判人員在調解過程中徇私枉法等違法行為。審判人員在調解過程中有徇私舞弊等行為，造成對一方當事人的偏袒和另一方當事人合法權益的損害。因此，檢察機關對違反合法原則的調解案件進行監督，是維護司法權威、司法公正的必要措施。

當事人串通損害第三人合法權益。司法實踐中存在大量虛假訴訟案件，往往以調解結案的形式來掩蓋其非法目的，其中又以“雙方惡意串通共同實施的惡意調解損害訴訟外第三人合法權益為典型案件”。 雖然民事調解以雙方當事人自由處分民事權益為基礎，但是在惡意調解中造成案外第三人的私人利益受損。因此，應當將當事人串通損害第三人合法權益這種情形納入到民事調解檢察監督范圍內，充分發揮民事調解檢察監督作用，使案外第三人的合法權益可以通過檢察監督獲得有效救濟。

（二）建立多元民事調解檢察監督方式

民事調解案件檢察監督方式應向多元化發展，抗訴直接引起再審程序，具有強制性，屬于較為剛性的監督方式。檢察建議和再審檢察建議并不必然引起再審程序，在不適宜抗訴的情形下實現對民事調解案件的監督，屬于較為柔和的監督方式，在實踐運用中較為便捷，法院也比較愿意接受。筆者認為，應當根據不同的違法情形采取相應的監督方式，同時綜合運用糾正違法通知、違法行為調查、檢察和解等多種形式，構建以再審檢察建議為主、抗訴為輔、綜合多種監督方式的多元化結構。

當調解協議損害國家利益、社會公共利益時，當審判人員存在違法行為時，檢察機關作為法律監督機關，作為公共利益的代表，應采用抗訴的監督方式，為國家和社會公共利益提供絕對保障。而再審檢察建議因其剛性不足，且缺乏可操作性和權威性，在此種情形下不適宜使用。當調解協議有違反自愿原則、違反合法原則、損害第三人利益等違法情形時，可以通過再審檢察建議的形式進行監督，這類情形也是司法實踐中最為典型的；由于調解活動不同于審判活動，后者經過了法庭調查和質證階段，對事實和證據已經有過認定，檢察機關通過審查裁判文書，再結合當事人申請事由及調查核實，就可以判斷是否存在監督事由，而調解活動并未經過質證和調查程序，雙方當事人為了達成調解協議也會承認對己不利的事實和證據，甚至妥協讓渡自己某些權利，因此，當調解活動中程序違法不嚴重或者只是程序瑕疵的時候，檢察機關可以通過口頭通知糾正或者糾正違法通知的方式督促法院改正，如果發現調解活動中有犯罪線索的，可采取違法行為調查或移送相關部門等方式處理。

（三）強化民事調解檢察監督保障機制

前文已對民事調解檢察監督范圍和方式有所闡述，檢察機關在對民事調解案件監督過程中存在障礙，難以實現監督效果。為了充分發揮檢察機關對調解案件的法律監督職能，筆者建議從以下幾方面來強化民事調解檢察監督保障機制：

1.賦予檢察機關提出抗訴審理建議權

對于調解損害國家利益、社會公共利益的，已經超越當事人自愿處分權利的范圍，檢察機關作為國家利益的代表，應當介入并提出抗訴。實踐中，法院為了降低錯案率，一些審判人員為了完成考核指標等其他目的，置檢察機關抗訴于不顧，表面上以達成新的調解協議結案，實則維持了原生效調解協議。因此，檢察機關在提出抗訴意見后，有必要對抗訴調解案件最后的處理結果進行監督，監督方式即在抗訴時一并提出抗訴審理建議，這種建議雖然不具有強制性，但因檢察監督公權力的性質，法院在處理案件時必然有所考慮，從而適度限制了審判人員的私益沖動，更好地達到監督效果。

2.賦予檢察機關必要的參加調解案件權

檢察機關在必要時參加調解案件，是檢察機關訴中監督權的體現，一方面，檢察機關參加調解案件，在法院主持的調解過程中充當“旁觀者”的角色，客觀上形成一種“無形的威懾力”，如果發現調解過程中存在監督事由，應在調解結束后，針對不同的監督內容作出不同的處理。另一方面，由于檢察機關刑事偵查和公訴任務繁重，加之客觀上缺乏足夠的人力物力來支持對民事調解案件的全程監督，因此，筆者建議，檢察機關參加調解案件主要需要依靠當事人申請，依職權參加為次要方式。具體來說，法院應在調解前明確告知當事人有申請檢察機關參與的權利，當事人申請的，法院應當通知檢察機關參與調解過程。對于一些重要調解案件，即：“涉及國家利益和社會公共利益的重大案件；本轄區內有重大影響，人民群眾或者社會各界關注的案件；影響社會穩定的當事人人數眾多的共同訴訟案件；以及檢察機關認為有必要監督的案件。” 檢察機關可以依職權參與到民事調解過程中。

注釋：

曹建明.全面正確理解貫徹落實修改后的民事訴訟法 堅持和完善中國特色社會主義民事檢察制度.檢察日報.2012（12）.

趙澤君主編.民事訴訟快速解決機制的立法研究——以訴訟拖延的成因與治理為視角.中國檢察出版社.2011年版.第119頁.

鄧瑤.論我國民事檢察監督的現實必要性.南京大學2013年碩士學位論文.第18頁.

勵錚.法院調解檢察監督研究.復旦大學2012年碩士學位論文.第30頁.

李浩.虛假訴訟中惡意調解問題研究.江海學刊.2012（1）.第137頁.

黃曉豐.民事調解檢察監督的實現路徑.人民檢察.2012（11）.第77頁.