從旅游業(yè)發(fā)展趨勢談我國旅游管理體制改革

刁安琦

當(dāng)前，為了更好地研究市場經(jīng)濟體制背景下旅游管理機制的改革與創(chuàng)新問題，筆者以未來旅游業(yè)的發(fā)展趨勢為基本著眼點，對國內(nèi)現(xiàn)行旅游管理制度出現(xiàn)的各類問題、旅游管理制度的改革創(chuàng)新舉措等方面展開詳細、全面的論述。

一、國內(nèi)旅游業(yè)的基本發(fā)展走向

（一）旅游業(yè)朝著綜合化的方向演進

綜合化發(fā)展是現(xiàn)階段全球旅游業(yè)發(fā)展的嶄新趨勢之一，這種發(fā)展形勢和單體產(chǎn)業(yè)相比擁有更大的優(yōu)勢。眾所周知，旅游業(yè)是吃、游、住、行等融合在一起的綜合性產(chǎn)業(yè)，綜合化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變了原有的以旅行社、酒店為主的形式，將其他有關(guān)部門與行業(yè)整合起來，進一步形成了巨大的規(guī)模效益，從根本上提升了旅游業(yè)的市場競爭力。此外，旅游業(yè)現(xiàn)已演變?yōu)閲窠?jīng)濟發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)之一，綜合化發(fā)展擁有大規(guī)模、資產(chǎn)富足、產(chǎn)業(yè)鏈完整、競爭力強等優(yōu)點，其有效運行必然會拉動旅游業(yè)，甚至是國民經(jīng)濟的前進。

（二）旅游管理體制步入市場經(jīng)濟管理軌道

隨著旅游業(yè)的迅速發(fā)展，國內(nèi)旅游管理體制勢必會向以下趨勢演進。首先，旅游業(yè)發(fā)展環(huán)節(jié)中的經(jīng)濟屬性地位上升。與此同時，旅游管理體制改革過程中市場機制的效用會逐漸顯現(xiàn)。其次，旅游業(yè)作為一個聯(lián)動性、整體性均較強的產(chǎn)業(yè)，在管理機制改革時更加注重上下層、各部門間的組織協(xié)調(diào)。例如，我國上海、杭州等地成立了旅游發(fā)展委員會，由更高的層次和旅游相關(guān)部門間協(xié)調(diào)進行了大膽嘗試。此外，行業(yè)管理得到加強，同時旅游管理的規(guī)范化、法制化因素不斷強化，這些均有助于國內(nèi)旅游業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

（三）社會群眾擁有更多話語權(quán)

社會經(jīng)濟的發(fā)展進步、和諧社會建設(shè)進程的加快，使得人們獲得了更多的話語權(quán)，并且這種影響在逐漸深化。近來，由于旅游人口基數(shù)的上漲，旅游業(yè)身為全方位的服務(wù)行業(yè)更凸顯了公眾的話語權(quán)。當(dāng)代旅游業(yè)的運行和公眾話語權(quán)的積極表達密不可分，如旅游資源的發(fā)掘、文化遺產(chǎn)的保護、推進生態(tài)旅游、環(huán)保等。除此之外，旅游中關(guān)乎人們根本利益的公共服務(wù)領(lǐng)域中也越發(fā)注重社會群眾的話語地位，共同探尋公共問題的解決方法。

二、國內(nèi)旅游管理制度出現(xiàn)的問題

（一）機構(gòu)設(shè)置體系不夠完善，管理部門職權(quán)狹窄

國內(nèi)旅游管理制度始終在進行改革，旅游管理部門由全國到各省市、縣均有一定的設(shè)置，然而尚未建立起系統(tǒng)、科學(xué)的管理機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系，旅游管理本身并未達到其應(yīng)有的覆蓋面。一是各級政府行政管理機構(gòu)亟待完善。不論是國家層面或是地方層級上，目前都缺少獨立的旅游管理機構(gòu)，發(fā)揮其應(yīng)有的協(xié)調(diào)、管理職權(quán)。二是行業(yè)協(xié)會等民間管理機構(gòu)環(huán)節(jié)較薄弱，人民群眾參與的意識普遍較差，亟待提高。三是國內(nèi)還沒有建立起統(tǒng)一的旅游大市場，政府部門對旅游企業(yè)采取的管理手段和體制不夠成熟，出現(xiàn)了嚴重的投融資環(huán)境惡化、政企不分、企業(yè)內(nèi)控機制缺失等一系列現(xiàn)實問題，再加上旅游企業(yè)自身的獨立性較差，無法滿足市場經(jīng)濟體制的改革需求等，導(dǎo)致了旅游行政機構(gòu)權(quán)力范圍狹窄，就算可以指定出相關(guān)政策，各部門也難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）宏觀管控不力

國內(nèi)現(xiàn)行的旅游管理制度本質(zhì)上為部門分割管控，即旅游資源隸屬于多個行政管理機構(gòu)，旅游企業(yè)也分別歸屬于不同主管部門。如，各類旅游景區(qū)資源分別由林業(yè)、環(huán)保、文化、宗教、海洋、地質(zhì)等眾多部門進行管控，縱向上又進一步分成國家、省、市、縣各級。因為各管理部門權(quán)責(zé)的差別，管理范疇的狹隘，旅游主管部門無法協(xié)調(diào)、組織各部門間的聯(lián)系。另外，國家級同地方各級旅游主管部門間缺少有效的交流和溝通，較為單一的管理模式不利于旅游業(yè)的發(fā)展。此外，政府機構(gòu)的過度干預(yù)及地方保護主義等因素同樣會造成旅游業(yè)宏觀管理失控的問題。

（三）旅游監(jiān)督管理力度缺失

當(dāng)前，國內(nèi)旅游管理中監(jiān)督缺位的問題尤為明顯。部分管理機構(gòu)一味地苛求政績與自身利益，便在行使職權(quán)時“睜一只眼閉一只眼”，令各類違法違紀現(xiàn)象司空見慣。此外，旅游管理制度缺乏有效的公眾與社會監(jiān)督機制。除此之外，民間旅游組織、旅游協(xié)會等尚未全面普及。

三、我國旅游管理體制改革的措施

（一）自覺遵循旅游業(yè)自身的發(fā)展規(guī)則

作為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)之一的旅游業(yè)，其管理制度革新應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場規(guī)律及自身規(guī)則提出。具體來講，基本表現(xiàn)在下列幾方面。第一，市場導(dǎo)向。這一點要求全面體現(xiàn)市場在旅游管理中的效用，特別是旅游資源配置的基礎(chǔ)作用，從而實現(xiàn)更高的市場效益。第二，可持續(xù)發(fā)展。在著力推進旅游業(yè)發(fā)展的同時，也不應(yīng)忽視旅游資源開發(fā)和保護的聯(lián)系，做到合理開發(fā)，有力保護，從而確保旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。第三，國際慣例。旅游業(yè)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)參照全球標(biāo)準和國際慣例行事，如此一來才能培育出更廣闊的旅游市場，獲得更大的進步。

（二）突出管理職能機構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分，促進職能轉(zhuǎn)變

作為一個綜合性特點較強的產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)涵蓋了旅游、工商、公安、消防、衛(wèi)生、交通、質(zhì)監(jiān)等有關(guān)的職能部門。在新經(jīng)濟體制背景下，必須努力處理好有關(guān)職能部門間的協(xié)調(diào)問題，同時進一步明確管理職責(zé)，推動管理職能的良好轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)各部門各司其職、政府管理合力、旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的理想藍圖。

四、結(jié)語

在當(dāng)前的社會主義市場經(jīng)濟體制背景下，革新我國的旅游管理機制，對促進旅游業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。本文主要從旅游業(yè)的演變趨勢入手，對我國旅游管理體制改革過程中存在的主要問題及其解決對策進行了闡述。

（作者單位：沈陽師范大學(xué)旅游管理學(xué)院）