川西町：誰在運營地方事務

胡俊凱 沈紅輝

農業是川西町主要產業

人口減少及老齡化導致的人才匱乏和基層政府治理能力下降，是日本地方振興面臨的一大課題。在山形縣川西町，《瞭望東方周刊》記者采訪了當地的真實情況，并了解到其對解決地方課題的新探索——地方運營組織（RMO）“吉島閃亮互助會”。這一模式，得到了政府和民間的廣泛認同，據總務省統計，有超過80%的市町村認為有必耍建立地方運營組織。

“理想鄉”的難言之隱

在縱貫日本東北地區的奧羽山脈南端，與朝日山地之間，有一塊米澤盆地。川西町位于這個盆地的中西部。其南面為吾妻山系，最上川自吾妻山順勢而下，向北流過米澤平原。川西町在1955年“昭和大合并”中由小松町、大壕村、犬川村、中郡村、玉庭村、吉島村等一町五村合并而成，因其位于最上川西岸，故得名。

川西町境內平原與丘陵各占一半。平原多稻田，丘陵多果園，產業以農業為主，以及由優質稻米和水釀成的本地酒、遠近聞名的米澤牛等。本刊記者于中秋季節抵達，放眼望去，到處是大片金黃色的稻田，遠處山巒起伏深灰淺黛，河流泛著粼光，村落人家點綴于田園原野之間，宛如一幅幅鄉村風光油畫。

平凡、自然、恬靜……這是我們對川西町的初步印象。約一個半世紀前，英國女旅行家依扎伯拉-巴德在《日本奧地紀行》里記載了當時米澤平原川西一帶的田園生活，認為這里是亞洲的“理想鄉”。

百年白駒過隙。川西町經過戰后七十余年的和平歲月，在物質豐富、生活便利之時，開始遇到了新的課題——人口減少和老齡化。這也是當今日本幾乎每一個地方都遇到的問題。我們采訪時，川西町人口已不足1.5萬，比1955年減少了整整一半。比八年前2010年的1.73萬減少了兩千三百多人。町民平均年齡51.6歲，65歲以上的老年人約占總人口的35%。

人口減少和老齡化帶來的復雜經濟社會問題無須贅言：沒有了人，還談什么“理想”。在川西町，從基層政府（市町村自治體）角度看，還有一個公開的難言之隱，這一問題已經影響到町政府對地方的治理了。

“川西町少子老齡化現象越來越嚴重，但各種行政服務需求并未減少。作為町政府，我們沒錢、沒人，沒法滿足居民的需求。”川西町城鎮建設課地方振興組工作人員金子滿博對我們說。

不僅是町政府無法應對繁重的地方管理和振興工作，曾經在地方自治中發揮過積極作用的非營利組織（NPO），如農協青年組織、農協婦女組織、母親協會、農業振興團體、防止犯罪協會等，成員也大都高齡化，工作缺乏創意和推動力。村落加速空洞化，土地荒蕪，空屋增加，人們對家鄉的自豪感逐漸消失。

這一問題并非川西町獨有。日本大多數基層政府普遍面臨因人口減少、老齡化導致的稅收減少、社會保障負擔增加，政府人手不足、基層治理力不從心，干部老化、缺乏創新發展新理念和有效對策等問題。

“自上”“自下”結合的改革

吉島原來是個行政村，由若干個自然村落組成，有723戶人家，其中360戶為農家。農家多為兼職務農，只靠種田為生的家庭不超過10戶。吉島合并到川西町后，為町里七個地區之一。川西町有七所小學校，按小學校區劃分為小松、大塚、犬川、中郡、玉庭、東澤、吉島七個地區。

在吉島交流中心（原吉島公民館），我們見到了當地能人高橋由和，他是非營利活動法人“吉島閃亮互助會”的事務局長。在日本，針對傳統村落隨著人口減少而出現的瓦解趨勢，很多地方都將公民館等原町村公共設施改造成供住民活動、交流的“小據點”。吉島的這個“小據點”現在由“吉島閃亮互助會”運營。不僅如此，“吉島閃亮互助會”現在還負責整個吉島地區的事務運營和發展。

高橋由和給我們講述了這個地方運營組織的來龍去脈。

1996年以后的幾年里，由于納稅人減少，又找不到新的發展項目，川西町財政狀況相當嚴峻，瀕臨破產，對七個地區的事務管理已力不從心。2002年前后，在時任首相小泉純一郎力推郵政民營化和行政、財政改革的大背景下，川西町政府提出將七個地區的公民館民營化。町政府撤走了公民館的工作人員，將公民館的管理委托給原設在公民館的吉島社會教育振興會。

高橋由和講解“吉島閃亮互助會”的來龍去脈

兩年后，町政府制定川西町建設基本條約，首次將町民的權利和義務明文化，提出官民攜手建設川西町的“合作伙伴理念”。四年后，町政府引入“指定管理者制度”，即將原本僅允許地方政府及其外圍組織運營的公共設施交由企業、財團法人和NPO運營。

“指定管理者制度說白了就是把公民館的管理和運營都交給吉島自己負責。既如此，我們自然就要成立自己的運營主體，自己制定吉島的發展藍圖，并讓町政府將交付金一次性發放給我們。”高橋由和說。

吉島公民館以前只涉及吉島地區的社會教育事務，并不涵蓋整個地區的發展。為此，吉島居民自發組建“構建地區交流中心研討會”，經過反復研究，決定成立吉島地區運營組織，來籌劃、落實吉島地區的全面發展。2007年，老態龍鐘的社會教育振興會被撤銷，“吉島閃亮互助會”應運而生。

“吉島閃亮互助會”由居民選舉出理事會，由事務局負責具體工作。事務局下設自治、環境衛生、福利、教育四個部，這種架構與町政府相似，目的是便于與町政府對接。四個部分別承擔本地區的屆民交流、產業振興、村鎮建設、環境健康、育兒支援、老齡護理、生活支援、生涯教育、人才培養等工作。

川西町的其他六個地區，也先后成立了類似的地方運營組織。“町政府是基礎。我們在此基礎上成長發展。”高橋由和說。

日本總務省地方自立幫扶課課長助理中井孝一對我們介紹說，這種地方運營組織正在全國范圍興起。在“平成大合并”過程中許多地方政府制定了“自治基本條例”“城鎮建設基本條例”等。為本地居民自主解決本地課題提供了法律依據。全國超過四分之一的市町村創立了1600多個這種組織（截至2015年），其中約70%是不具備法人資格的民間團體，剩余的30%為NPO法人。這些組織以小學校區為活動范圍，主要收入來源是市町村補助金、會費和農副產品、本地特產直銷收入等。

這種地方居民自主解決本地課題的探索，得到了政府和民間的廣泛認同，據總務省統計，有超過80%的市町村認為有必要建立地方運營組織。

怎么解決“錢”和“人”的問題

從2007年正式成立到現在的11年間，“吉島閃亮互助會”有效地推動著諸多原本由町政府負責的事務和本地區的振興事業。

“在町政府看來，‘吉島閃亮互助會不僅起到了很好的替代和補充作用，還非常具有發展潛力，蘊含了各種可能性。他們在地方建設中有很多創意值得學習。”町政府的金子滿博對我們說。

“吉島閃亮互助會”建立了頗具特色的“達成共識機制”和“籌資機制”。高橋由和說。作為傾聽居民心聲的平臺，他們定期舉行對話交流會、召開小委員會，搜集居民提出的課題和創意。以此為基礎。事務局成員分析各個部門的課題，策劃出一個個具體的活動、項目。理事會對此進行審查，最后交由全體居民組成的總會進行審議。若獲得通過，活動和項目就正式落實。這是一種自下而上進行地區建設的民主機制。總會決策采取少數服從多數的方式。

“籌資機制”則包括各種嘗試，比如利用便利店的休憩場所組織當地蔬菜等特產早市，農產品六次產業化，運營當地健身俱樂部等。現在，“吉島閃亮互助會”每年的預算收入在6000萬日元至7000萬日元之間，遠遠高于川西町其他六個地方運營組織平均1500萬日元的收入水平。

原因不復雜。其他地方運營組織的財源基本上全靠町政府的交付金。而“吉島閃亮互助會”既從事商業活動，也從縣政府、中央政府那里獲得補助金——關鍵是他們提得出具體的民生建設項目。2017年。“吉島閃亮互助會”的收入約為6000萬日元，其中80%來自中央和縣政府的補助金和商業活動收益金（如農產品直銷等）。此外還有會費：家庭會員一年會費為2000日元。

我們在日本其他地方調研時，時常遇到一個地方因一兩位能人而振興，而當這些領頭人一旦老去或故去，振興事業隨之萎縮的事例。高橋由和對我們說。他們考慮到了這個問題，并形成了一套培養人才的制度。

“人才培養應該由誰負責？這是地方的課題，當然就該由地方負責。”高橋說。“吉島閃亮互助會”把人才培養分為經理和干事兩種類型。經理就是經營、管理互助會的人才。干事是從事具體活動的人才。

每隔兩年，吉島地區的22個町內會（類似村民自治小組）各自推薦一批18歲至35歲的年輕人來“吉島閃亮互助會”四個部邊工作邊研修，任期兩年。任期滿后，部分人留下來繼續研修兩年。在這個過程中，互助會理事長和事務局長負責給研修者打分。合格并積累了四年經驗的人可以進入事務局工作。開始學習專業管理、營銷等知識，成為互助會的骨干。這些骨干以后要么轉任理事，要么返回町內會，成為町內會的“帶頭人”，他們再挖掘新的年輕人輸送到互助會研修。

互助會還邀請外地專家學者和企業家來吉島舉辦講座，組織年輕人和住民進行各種討論、交流。“我們還和町政府進行人才培養合作。町里七個地方運營組織都會選拔人才去町政府進修，為期一年。”高橋由和說。

山形縣川西町占島交流中心——町民活動的小據點