我國高等教育引入PPP模式的若干問題思考

趙康敏

摘要：我國高等教育發展仍面臨著經費不足的問題，主要是社會資本等其他經費籌集形式匱乏導致。探討在一定范圍內適當引入PPP模式不僅可以減輕財政壓力，還可以激發高校代理人的成本效益意識，提高資金使用效率。最后對于引入PPP模式落地提出政策建議。

關鍵詞：準公共產品；PPP模式；產權歸屬；收益回報權

一、我國高等教育現狀及PPP模式簡介

高等教育作為一種準公共產品，其具有非競爭性和相對排他性。非競爭性指公共產品一旦被提供，消費者的增多并不會導致該公共產品生產成本的增加，例如國防。非排他性是指將某個人排除在受益范圍外是不可行的或者是不經濟的。高等教育準公共產品的性質決定了政府主導的財政供給模式即政府投資并管理對于我國高等教育大規模粗放式發展的階段起到了不可估量的作用。但是目前我國高等教育發展要想取得進一步突破性內涵式發展，必須在財政保底線管公平的基礎上，引入競爭機制，進行市場化改革，提高資金使用效率。目前我國高等教育財政資金投入與同時期發達國家的差距并不大，但仍難以滿足經費總需求，這是其他經費籌集形式匱乏導致的。將PPP模式引入高等教育中，即是拓寬資金來源的渠道、資金來源社會化、多元化，彌補經費不足，發揮社會資本的作用。

PPP模式是政府和私人部門合作提供公共產品和服務的供給機制，我國的翻譯是“政府與社會資本合作模式”，即社會資本負責設計、建設、運營及維護基礎設施等，并通過“使用者付費”或者“政府付費”獲得回報。政府負責對于公共產品和服務進行定價及和質量監管等等，以保證公共利益最大化。PPP模式通過引入市場競爭和激勵約束機制，可以提高公共產品和服務的質量和供給效率，又可以降低政府的財政負擔，是一種利益共享、風險共擔、全程合作共同體關系。

二、我國高等教育引入PPP模式的優勢分析

其一，高等教育引入PPP模式可以減輕政府財政壓力，減輕高校的銀行貸款負擔。國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理意見》，要求通過PPP模式與社會資本合作，將社會資本引入包括教育行業在內的公共服務事業投資、建設、運營，來化解政府債務危機，解決建設資金來源問題。高等教育引入PPP模式，政府和社會資本合作，可以實現政府投入少量財政資金即可撬動大量社會資本投入的效果，政府可以在花少量資金的情況下即可辦提供公共產品和服務的大事。并且引入PPP可以削減高校對于銀行貸款的依賴，甚至可以對于目前已有的銀行貸款項目進行債務重組，改變高校資產負債率過高的現狀，化解債務風險。

其二，高等教育引入PPP模式，引入社會資本的監督，作為政府代理人的高校法人會加強成本效益的意識，優化升級管理模式。高等教育資金來源主要是財政資金，層層的委托代理關系使得對于代理人的監督不到位，存在不講成本，不管質量，忽視效率和效益，資源浪費嚴重的現象。引入PPP模式，社會資本負責項目的建設、運營和維護，可以把私營企業先進的技術、管理經驗以及凡事講求效率和效益的意識潛移默化的影響高校的代理人，保證項目建設質量，提高項目建設的效率、縮短項目周期、降低項目成本，從而提高辦學經費的使用效率，優化高校資源配置，建設科學的現代大學治理模式。政府原來是項目的提供者，缺失監管方，引入PPP模式后轉變為社會資本的監管者和合作者，也有利于公共事業優質高效的完成。

其三，高等教育引入PPP模式可以有效的降低和分散風險。政府和社會資本合作過程中，可以通過合理的風險分擔機制，政府往往承擔較多的社會風險，社會資本方則承擔參與風險，雙方分別充分發揮自己控制風險的能力優勢，形成風險預警機制，從而為高校項目建設保駕護航。

三、高等教育引入PPP模式的適用范圍探討

盡管高等教育引入PPP模式有諸多優勢，但是需要明確的是，PPP模式不是萬能的，并不適用于高校的所有項目領域。現就對于以下范圍是否可以引入PPP模式進行探討。

其一，教學平臺的建設。高等教育培養學生除了理論知識培養外，還應注重學生的自主學習能力、動手實踐能力和創新能力等等。這就需要高水平教學平臺的支持。目前教學平臺建設主要有開放式的信息化教學平臺、學生綜合實驗實訓室、綜合創新實驗基地等等。現階段各高校陸續搭建網上課程中心，但是由于學校資金投入不足、新技術跟進不夠等等原因，造成體驗效果不佳，未取得預設效果。引入PPP模式，社會資本方不乏有信息技術領域的專業機構，可以通過與高等院校之間簽訂PPP協議，明晰教育資源可共享的范圍及合作方的權利責任，由社會資本方全程設計、管理和維護，并且可以通過使用者付費等使得社會資本方獲得收益。

其二，科研平臺的建設。在高等院校尤其是普通高等院校或文科類高等院校，普遍存在科研設備落后、科研管理滯后、科研經費不足等現象。高校可以引進PPP模式，由社會資本負責科研平臺如實驗室設施設備的融資、搭建、維護更新和管理，并可以在合同中約定由科研項目負責人付費，或者建立科研成果共享機制等保證社會資本方獲得合理回報。既可以解決科研經費不足的窘境，又可以把社會資本方先進的管理方式引入到科研管理過程中。

其三，后勤平臺的建設。后勤平臺建設主要體現在學生宿舍、學生或教職員工食堂、校園環境美化以及學校安保系統等硬件投入等等。目前高校后勤建設和管理職能滿足學生的基本需求，在優化升級方面還有較大的發展空間。例如社會資本可以對于校園安保、升級門禁系統、監控設備等與高校合作，然后按學生人數或者按一定比例向社會資本方付費。后勤社會化改革可以充分利用社會資本在校園硬件建設技術和資金上的優勢，社會資本負責建設運營維護，高校方負責監管，節省精力向教學和科研管理方面傾斜，集中力量辦大事。

四、高等教育引入PPP模式的政策建議

（一）引入PPP模式的適用范圍、準入條件、產權歸屬必須予以明確

高等教育PPP模式的發展處于初期階段，如何平衡高等教育公益性的性質和社會資本的趨利性的性質是首先要考慮的問題。建議政府以法律條紋的形式或者出臺政策明確高校引入PPP模式的適用范圍。也可以采取列清單的方式，明確禁止和限制投資經營的領域等等。在不損害高等教育公益性的前提下，兼顧社會資本的趨利性，才有利于二者的長期穩定合作。其次完善社會資本方的準入條件，在現有準入條件在建設資質、技術經驗和資金實力等方面加以規定的基礎上增加對企業信用的考察。第三，在中國現有法律條件下，暫無提及PPP模式下資產產權歸屬的問題，在實際操作中大多數面對權屬問題避而不談，在合同中只明確社會資本方擁有項目的經營權，到期后將該項目無償或有償移交給政府，這將影響項目的融資能力并且挫傷社會資本方的積極性，或者有糾紛隱患。所以建議把PPP項目的產權歸屬在法律法規中予以明確。

（二）社會資本方收益回報方面的權利必須予以保護

高等教育領域PPP項目有可能存在社會資本投入多，而獲利渠道等非常有限的現象。因為高校公益性的性質決定社會資本投資回報率不會太高，但是底限應該能彌補項目成本。可以考慮適當向學生收費，或者采用政府付費的形式。當兩種方式均不能彌補項目成本時，應允許社會資本方向社會開展一定范圍內的盈利性增值服務，通過增值服務獲取額外收益。

但是為了不影響高等教育的教學和科研任務，社會資本方對外提供增值服務，必須在合同中對于政府方享有優先使用的權利予以明確，甚至有些應當事先賦予高等院校（政府方）科研平臺的獨立使用權。