新常態下地方政府融資模式與商業銀行金融市場業務研究

2014年以來地方政府投融資體制發生重大變革。隨著新《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等法律法規的相繼出臺實施，新常態下地方政府投融資體制的頂層設計框架逐步成型。中央對地方政府的融資管理日益趨嚴，地方政府融資模式逐漸向標準化融資為主、嚴控融資成本、限制政府信用和鼓勵公私合作的方向轉變。

另一方面，新常態下的銀行業正面臨主體多元、金融脫媒、競爭跨界的發展壓力。商業銀行紛紛圍繞“綜合化”方向，積極推動金融市場等新興業務合規發展，與傳統信貸業務形成平衡互補的發展局面。在當前國內政府投資占比較大的經濟結構下，商業銀行與政府融資合作空間仍然廣泛，但地方政府融資對銀行傳統信貸業務需求呈下降趨勢，對商業銀行金融市場業務需求呈上升趨勢。

一、地方政府融資模式變遷及發展方向研究

(一)地方政府融資模式變遷趨勢

改革開放前，由于中國政治經濟的中央集權體制，地方政府財政收支由中央政府統收統支，不存在地方政府融資問題。地方政府投資主要依賴中央政府資金劃撥，依靠行政手段對資金進行管理。改革開放后，地方政府工作重心轉向經濟建設，面臨大量的基礎設施建設開支。在財政收入有限的約束下，地方政府融資因財政預算短缺而出現。

1.起步萌芽期(1978-1993年)

改革開放初期，中國以經濟建設為中心，大力發展經濟。隨著財政包干制度的推行，地方政府逐漸成為地方經濟重要的投資者，改革開放前中央單一的財政預算撥款格局逐漸消失。1981年至1996年，我國固定資產貸款余額由122億元猛增至4573.7億元，增幅3650%，但財政預算內資金僅由269.76億元增加到625.9億元，增幅130%。在此背景下，各地政府為擴大城市建設和發展經濟，積極創新融資模式，擴大融資渠道，開始成立融資平臺并嘗試運用PPP等模式進行融資。1992和1993年，廣東省中山市政府和河南省新鄉縣政府先后運用BOT和TOT等融資模式引入香港資本修建水廠和電廠，開始了PPP模式在中國最早的嘗試。

2.發展壯大期(1994-2009年)

1994年，中央政府推行財稅制度改革，在劃分中央和地方事權的基礎上，將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，中央和省級地方政府分稅體制得到建立。省以下政府層層向上集中資金，基本事權卻有所下移，這在很大程度上加劇了基層政府財政困難，造成嚴重的地方政府財權和事權不匹配問題。1995年施行的《中華人民共和國預算法》規定地方政府不具備發債權，也不具備直接向銀行的借貸權。因此，除土地出讓外，各地政府只能通過建立融資平臺繞過法律規制進行融資，地方融資平臺逐漸成為地方政府進行融資的主要途徑。

期間，兩次金融危機也間接推動了地方融資平臺的壯大。中央政府大力推進的積極財政政策進一步放大了地方政府建設財政支出壓力。地方政府不得不通過融資平臺，借助地方政府信用背書，向銀行等金融機構加大間接融資力度。1998年和2009年地方政府債務余額分別比上年增長48%和62%。融資平臺也在這過程中積累了較為豐富的融資經驗，不斷創新融資方式。比如，部分地方政府對融資公司進行了整合，將不同部門諸如土地、交通、水務和燃氣等資源整合在一起，擴大整體融資能力。除了傳統的銀行貸款之外，部分地方政府開始利用保險資金、上市融資和資產證券化等多種手段募集地方政府公共服務項目建設資金。

3.改革規范期(2010-2013年)

由于2008年擴張性的地方政府投資政策，地方融資平臺債務規模急劇擴大，帶來了潛在的政府債務危機和區域性金融危機。為防止債務危機，國務院下發《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》等系列政策文件，對地方政府融資平臺作為融資渠道進行整體規范和約束。2009年始，中央政府開始允許部分地方政府發債，探索緩解地方政府財政壓力的其他渠道。

然而，根據2013年末審計署對全國地方政府性債務的統計公報，地方政府債務仍呈增長之勢，地方債務風險不降反升，對地方政府融資體制改革形成了倒逼之勢。

表1 2013年6月全國政府性債務規模情況表(億元)

數據來源：審計署2013年32號公告

4.改革深化期(2014年至今)

2014始，國務院和財政部先后出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號文)、《關于深化預算管理制度改革的決定》(國發[2014]45號)和《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》(財預[2015]225號)等系列文件，有力抑制了地方政府債務快速增長勢頭，且逐漸呈現連年下降的趨勢。

圖1 2012至2015年全國地方政府債務變化圖數據來源：審計署2013年32號公告，2015年《全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會關于規范地方政府債務管理工作情況的調研報告》

2015年1月1日實施的新《預算法》，強力規范政府舉債融資制度，目標建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。這也標志著中國地方政府融資方式正從以往主要依靠平臺融資模式向以政府債券為主體的市場化舉債融資機制轉變。

圖2 2009-2017年地方政府債發行量變化圖數據來源：WIND

此外，國務院、財政部和發改委接連出臺文件，大力推廣公私合營(PPP)模式和產業基金等市場化融資模式，引入社會資本參與社會公共服務供給，多措并舉化解地方政府債務上升壓力。根據財政部公布數據，2016年末和2017年末全國地方政府債務余額分別為153200億元和164706億元，同比分別-4.25%和7.77%，均控制在全國人大批準的限額之內。

(二)目前政府融資主要模式

在中央政府的強力措施下，2014年以來地方政府融資模式正逐步從濫用政府主體信用融資模式向債務限額下的規范融資模式轉變。

目前，除上級財政撥款和本級地方稅收外，地方政府的融資模式主要分為債券融資、資源融資、項目融資、股權融資和混合融資5大類。其中，債券融資規模增長較快，項目融資、股權融資和混合融資模式創新較多。此外，不同融資模式之間可嵌套形成組合融資模式，比如政府性PPP產業基金。

表2 地方政府融資主要模式

(三)存在的主要問題

2017年以來，地方政府融資成為宏觀調控“防風險”的重要領域。在相關政策密集出臺的背景下，地方政府融資模式進入新舊切換的過程。由于地方政府政績觀和發展模式的長期慣性，地方政府融資仍然存在著較多問題。

一是地方政府債務體系不透明。2013年的中央經濟工作會議提出要將地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理。但在2013年底審計署公報前，地方政府債務一直游離于中央政府預算管理之外，具體規模和成因分類均無統計和管理。2015年《預算法》正式執行后，某些地方政府仍然在政績意識的驅動下大搞負債建設，加上金融機構在2016年“資產荒”背景下強烈的資產業務擴張沖動，導致地方政府債務規模不斷增大。同時，由于地方政府債務的低透明度，當地政府和金融機構對債務的整體風險管理都缺乏有效的數據掌握，風險控制缺乏手段而流于形式，從而導致地方政府債務風險持續積聚。

二是地方政府融資模式不科學。作為地方政府融資重要渠道的融資平臺，大多并不從成本收益角度出發進行項目建設，而是出于地方政府政績考核的目的。同時，大多融資平臺沿襲行政治理體系，沒有對投資項目展開足夠的可行性研究，沒有建立有效的投資決策追責機制，導致融資平臺盲目舉債和大量低端產業重復建設的問題不斷出現。其次，融資平臺的建立是地方政府以國有資產、土地收益以及財政資金等打捆注入為基礎，承擔地方政府城市開發建設任務，很大程度上依托地方政府信用背書。在目前國內政治經濟體制下，地方政府的債務又依賴中央政府兜底，或者金融機構將地方政府信用與中央政府信用隱性捆綁。正是在這種政府預算軟約束的機制下，地方政府融資沒有建立起借還一體的還債機制，導致融資平臺的過度支出，形成龐大的地方政府債務規模。

三是地方政府融資結構風險高。依托地方政府的信用背書和直接壓力，銀行貸款等間接融資方式占據了地方政府融資的大部分比例。據審計署公告，2013年6月末寬口徑的地方政府債務銀行貸款總額101187.39億元，占寬口徑地方政府債務總額的56.6%。相比較，寬口徑的地方政府債券規模僅為18456.91億元，僅占寬口徑債務總規模的10.31%。地方政府過多地依賴間接融資背后存在諸多政府債務管理的不規范，助長了地方政府債務無序擴張。隨著債務管理的不斷規范，地方政府增信手段不斷弱化，間接債務的還款和續接均存在較大不確定性。

(四)對政府融資模式未來發展的研判

總體來看，規范地方政府融資，防范政府債務風險，實現地方財政和地方經濟的可持續發展是中央政府關于地方政府債務新規的主要宗旨。而要解決地方政府融資模式規范問題，關鍵在于矯正地方政府融資的“主體錯位”，逐步剝離融資平臺公司的政府融資功能，把地方政府作為政府信用融資主體，把地方國有企業作為市場化融資主體，廣泛吸收社會資本參與，形成多元、穩定和市場化的公共服務供給體系。

一是進一步暢通地方政府債券發行等直接融資通道，適度擴展地方政府債券規模。面對目前發債規模無法滿足地方政府融資需求的現狀，中央政府可能會繼續拓展地方政府債券新增發行規模，并進一步下放發債權和額度審批權，減少地方政府依賴度。同時，構建以地方政府發債為主要的融資機制，要求地方政府根據地方財政實力、還債能力和投資項目的社會經濟效應的綜合考慮，決定發債額度和融資的用途，明確地方政府在市場經濟條件下的債務人身份，提高其管理債務和歸還債務的責任意識。

二是進一步規范管理銀行貸款等間接融資方式，建立以地方國有企業為核心的市場化融資通道。加快融資平臺轉型，以具有獨立經營能力的市場主體的形式成為真正意義上的地方國有企業。同時，積極發揮地方國有企業在重大民生工程中的作用，發揮財政手段的杠桿效應，通過公開招標等規范形式以特許經營權授予、財政補貼和政府購買服務等方式為項目間接融資提供配套增信條件，提高其間接融資能力，從而補充公共服務的供給。

三是進一步推進公私合營和產業基金等市場化融資模式，吸引更為廣泛的社會資本。加強對基金的規范化管理，通過產業投資基金、股權引導基金等方式構建政府資本性支出的基金化模式，發揮政策性基金的帶動作用。同時，推進PPP和項目支持資產證券化等新型融資模式的立法、規范和推廣工作，不僅要為社會資本搭建進入公共服務領域的通道，也要明確社會資本退出通道和可預期的合理回報，提高社會資本參與公共服務的積極性。

四是進一步整合地方國有企業資源，積極參與市場化的融資模式創新。充分發揮地方國有企業的市場法人主體地位，加強與商業銀行、券商、保險資管和金融租賃等金融中介機構的合作，運用資產證券化和并購重組等市場化方式盤活國有資產，拓寬融資渠道，提高融資規模，做大做強主營業務的同時服務地方政府的公共服務供給需求。

二、商業銀行金融市場業務發展對策

過去幾年，部分商業銀行過度創新和內控失位引發了較多的金融市場亂象。因此，新常態下的商業銀行金融市場業務要服務好地方政府融資，不僅要嚴格遵守地方政府融資新政，也必須在監管新規的約束下實現合規穩健發展。

一是順應發展趨勢，建立多層次合作。新形勢下，地方政府融資模式更加規范，地方政府債券規模及占比不斷加大，其他非標準化融資模式規模穩中有降。短期內，地方政府信用風險仍然可控，地方政府在經濟發展過程中仍將發揮主導作用。因此，商業銀行金融市場業務應順勢而為，與地方政府建立多層次的戰略合作關系，提供多樣化的綜合服務方案，既要積極穩妥化解地方財政金融風險，又要支持符合國家戰略的重點項目資金需求，同時在試點地區積極介入地方政府債的發行、承銷和投資工作，維護與地方政府的良好合作關系，為PPP、產業基金和并購重組等其他項目介入打好客戶基礎。

二是依托政府信用，立足資產質量。要樹立“政府信用是前提，資產質量是核心”的理念，按照先選政府后選項目的思路，有序開展業務。首先，建立地方政府評級體系，從地方經濟發展、地方財政收支和地方政府債務等方面建立準入標準和測算授信規模。其次，建立項目投資測算模型，將地方政府提供的增信措施納入投資標的測算模型，篩選優質項目。最后，按照整體授信政策，嚴格執行規模管理，保證單一地方政府信用在可控范圍之內。

三是合規開展業務，優化產品設計。在監管合規的大要求下，商業銀行金融市場業務要“投行化”，實現投資多元化和管理組合化，提高產品結構和業務模式的設計能力和適應能力。首先，要根據政府類客戶融資需求，利用資金來源多元化優勢，為客戶設計股債結合的綜合投資方案，滿足各級政府“降杠桿”的總體要求。其次，要從固有的買方思維向投行思維轉變，主動獲取資產，并通過方案設計滿足項目全生命周期的融資需求，形成與銀行信貸差異化，實現項目資金的無縫對接。最后，要加強組合管理，兼顧不同收益水平的地方政府融資產品，在組合內平衡風險收益水平，從整體上滿足地方政府不同層次不同期限的融資需求。

四是完善內部管理，落實全面風險。在嚴格執行審批授權管理的前提下，對地方財政預算內外的地方政府增信進行區別對待，并明確增信條件文本和法律合同文本的制式要求；對地方國有企業提供的增信和押品進行市場化評估，并嚴格落實相關手續，避免法律風險等操作風險。投后管理中，不僅要關注資產標的本身風險，也要防范地方政府信用風險，密切跟蹤地方政府融資政策變動和財政收入變動，落實全面風險管理要求。

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