無非一念護蒼生
——市場監管部門全力看好“物”的市場秩序

文丨本刊記者 施京京

當前，我國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段，經濟發展不再依靠傳統粗放的增長模式、發展路徑，而重在發揮市場的力量，發揮市場競爭機制的作用,走質量效益型發展道路。

實行統一的市場監管，是建立統一開放、競爭有序的現代市場體系的關鍵環節。改革后的市場監管系統，基本職責是規范和維護市場秩序。在市場經濟活動中，既有作為市場主體、從事經濟活動的個人與組織（法人），也有通過市場來配置的生產要素及其形成的產品。規范有序的市場活動，就是要使這些“人”和“物”規范有序地參與市場競爭，實現優勝劣汰。統一的市場監管體系，保障了對“人”和“物”統一監管，在當前條件下，無疑會大大提高行政和執法效率，可謂是歷史性的進步。同時也不可否認，規范“人”的市場秩序與規范“物”的市場秩序是有很大區別的，可以說是方法迥異的兩套體系，我們國家的物質生產能力越強，我們對“物”的監管水平就應當越高。越是發展市場經濟，越是需要加強市場監管，構建完善的市場監管機構和監管體制。規范和維護市場經濟秩序，不僅要看好“人”，也亟需看好另一半——“物”。

不容忽視的“物”的秩序

今年，黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構改革方案》，著眼于轉變政府職能進行機構改革，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能。在這次大規模的改革中，國家市場監督管理總局的組建引起了社會各界的廣泛關注，也開啟了市場監管的新篇章。

改革市場監管體系，實行統一的市場監管，是建立統一開放、競爭有序的現代市場體系的關鍵環節。為完善市場監管體制，推動實施質量強國戰略，營造誠實守信、公平競爭的市場環境，進一步推進市場監管綜合執法、加強產品質量安全監管，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心。這次機構改革將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監督管理總局的職責，國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建了國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構，其主要職責包括：負責市場綜合監督管理，統一登記市場主體并建立信息公示和共享機制，組織市場監管綜合執法工作，承擔反壟斷統一執法，規范和維護市場秩序，組織實施質量強國戰略，負責工業產品質量安全、食品安全、特種設備安全監管，統一管理計量標準、檢驗檢測、認證認可工作等。

市場監管是發展市場經濟進程中政府的重要職能，加強和改善市場監管是政府機構職能調整優化的重要方向。改革市場監管體制，加強市場綜合監管，推進市場監管綜合執法，必將對我國市場監管格局的重塑和市場體系的構建帶來深遠的影響。“有效的市場監管是市場經濟不可或缺的力量和機制，是我國經濟體制改革和政府職能轉變中更好發揮政府作用的重要方面。此次改革實現了建立統一、權威、高效監管機構體制的目標。”首都經貿大學城市經濟與公共管理學院院長張國山表示，綜合性監管的一個重要原理是針對市場秩序的緊要因素進行管理，對于市場主體、市場客體、市場行為等各個要素，采取相適應的管理制度與措施，實施科學有力地管理。

據張國山介紹，在市場活動中，既有在市場上從事經濟活動，享有權利和承擔義務的個人和組織體，即市場主體，也有作為交換對象的各種有形和無形的商品，如工業消費品、生產資料、信息技術等，即市場客體。市場客體是市場當事人發生經濟關系的媒介，是商品交換關系的物質載體，沒有這種載體，交換雙方的利益就無法體現，從而也就不存在市場關系。正因如此，規范和維護市場秩序細分起來，可分為規范和維護市場主體的秩序，以及規范和維護市場物體的秩序。“從本質上，市場反映了隱藏在商品和貨幣背后的人與人的關系，以及物與物的交換關系”，張國山說。

對涉及公共利益的產品進行質量監管，使其達到或超過保障安全的基本技術標準，是維護市場經濟秩序的重要內容。通過對涉及公共利益的產品進行質量安全監管，是政府中市場監管部門的職責。在談及新時期市場監管定位和方向時，市場監管總局相關負責人表示，除了著力優化營商環境，強化競爭政策等，還要著力防范市場風險，當好安全底線的守護者。“營造良好的市場環境，防范市場安全風險是底線。沒有安全，市場活力和秩序就沒有保障，經濟社會發展就難以健康運行。維護食品藥品安全、特種設備安全、工業產品質量安全，關系廣大人民群眾身體健康和生命安全，關系社會公共利益和公共安全，是市場監管部門的首要職責。”這一闡述，將市場監管中對于工業產品、食品、特種設備等“物”的秩序的規范和維護，放在了尤為突出的位置。

為規范“物”的秩序，我國從法律上賦予市場客體一定的性質和特征，規定其進入市場的范圍、條件和要求等，《產品質量法》、《食品安全法》、《特種設備安全法》等法律法規對于維護市場秩序、提高市場效率起到了重要作用。在市場進出規則中，對于“物”的要求重點包括質量符合要求、不能有害于人民身心健康等，例如《產品質量法》第二章中規定：產品質量應當檢驗合格，不得以不合格產品冒充合格產品。可能危及人體健康和人身、財產安全的工業產品，必須符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準；未制定國家標準、行業標準的，必須符合保障人體健康和人身、財產安全的要求。禁止生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的標準和要求的工業產品。

“對質量安全的監管，是政府履行質量職能的底線。”武漢大學質量發展戰略研究院院長程虹指出，正因為產品、商品等市場活動中的“物”有安全性問題，而這是涉及所有消費者的公共利益，因此，政府最重要的質量職能就是對質量安全的監管。“質量當然有質量管理、標準和計量等許多方面，在這些方面只要涉及安全就應該是政府的職責。質量安全是一個永恒的問題，因而監管部門在這一問題上，可以說只有起點沒有終點，是一個永遠需要去認真履行的、永遠在路上的基本職能。”

核心內容是“三大安全”

隨著我國市場經濟體制的發育和成熟，政府部門的職能轉變隨之進行。政府守好質量安全底線，已成為政府部門規范市場經濟秩序的基本內容。政府部門對“物”的秩序的維護，首先要保障這些緊密牽系著人身安全和公共利益的產品是安全的，群眾要買得放心，用得安心。如果質量安全底線都看不住，市場秩序維護就無從談起。對于工業產品質量安全、食品安全、特種設備安全等“三大安全”的監管，已被新組建的市場監管部門定義為規范和維護“物”的秩序的核心內容，也與注冊審批、反壟斷等對市場主體秩序的規范和維護形成了顯著的區別。

由于產品生命周期中存在的不確定性，導致了發生損害的可能性及可能造成的危害，形成了不同程度的質量安全風險。據廣州市質量監督檢測研究院王毅介紹，當工業產品質量安全風險達到嚴重程度時，不僅對產品性能有嚴重影響，更會危及人身安全，對消費者、企業和社會安全性、聲譽等都將產生影響。因此，當前亟需以產品質量中影響人體健康和人身財產安全等因素為內容，形成產品質量安全監管新機制，通過風險監測、監督抽查、缺陷產品召回等手段，避免質量安全風險給人身安全和企業、社會帶來的危害，切實保障產品質量安全。

在實踐中，工業產品質量安全監管正在扎實推進。市場監管總局相關負責人告訴記者，今年以來，我國監管部門對兒童用品、新興消費品、食品相關產品實施風險監測；改革監督抽查制度，推行“抽檢分離”，共監督抽查5萬多批次產品，處理不合格產品3532批次；組織開展了“質檢利劍”行動，上半年共查處質量違法案件2.1萬起，同比增長9.6%；加強缺陷產品召回監管，召回缺陷消費品2991.9萬件，同比增長9倍多；監測采集產品傷害信息6萬余條，正在推進建立產品安全事故強制報告和調查制度。

食品作為特殊的消費品，由于食用，其風險對人身傷害更為直接，所以需要最嚴格的秩序，是政府看守物質生產秩序的首要任務。在近日啟動的2018年全國食品安全宣傳周活動中，國務委員王勇指出，食品安全是最基本的民生，是人民群眾美好生活最基本的需要，是全社會的共同期盼，要把食品安全、人民健康擺到更加突出的位置，提升監管能力和水平，層層壓實各方責任，嚴格把好食品安全各道關口。堅持問題導向，深入開展專項整治，嚴厲打擊危害食品安全的違法犯罪行為。創新監管方式，完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制，讓守法者行走天下、失信者寸步難行。

據了解，今年我國監管部門對食品安全的檢查監督不斷加強，對嬰幼兒配方乳粉生產企業開展了食品生產規范體系檢查，并堅持問題導向，對食品生產企業開展了飛行檢查。與此同時，食品抽檢監測力度加大，圍繞重點食品、重點指標和重點場所，完成監督抽檢9.6萬批次。監管部門嚴格不合格食品核查處置，下架封存、召回不合格食品250噸。

電梯鍋爐等特種設備作為公共使用產品，其風險直接影響公共安全和公共利益，政府加強管理責無旁貸。市場監管總局相關負責人指出，特種設備安全與人民群眾生命財產直接相關，在監管中要聚焦風險隱患，創新監管方式，深入排查整治，把排查風險、治理隱患作為重中之重。“要落實企業主體責任，督促企業依據相關法律法規和安全技術規范要求，實施全方位全過程的安全隱患自查自糾；要落實屬地管理責任，守住安全生產底線；要加強日常監督管理，推進安全風險隱患聯查、聯防、聯控。”

今年以來，我國特種設備安全監管不斷加強。據介紹，監管部門以電梯、鍋爐、客運索道、大型游樂設施和危險化學品相關特種設備為重點，組織開展了隱患排查治理，發出安全監察指令書5.8萬份，立案處罰7817起違法行為，責令停產停業734家，封停設備1.35萬臺，并開展了電梯檢驗檢測改革試點。

“市場監管部門的首要職責就是保障安全，要堅守質量安全底線，堅持嚴字當頭，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心。”市場監管總局相關負責人強調，下一步，我國監管部門要加強產品質量安全監管，對高風險重點工業品，強化安全風險排查整治。對涉及人體健康和人身財產安全的產品，強化監督抽查、證后監管、召回等措施。對人民群眾生活密切相關的日用消費品，強化產品質量全流程監管。要推動實施食品安全戰略，重點加強對嬰幼兒食品安全、校園食品安全、網絡餐飲服務食品安全監管。強化對重點食品的監督抽檢，對重點問題的風險監測，及時向社會公布監督抽檢和不合格食品處置結果。組織開展食品安全督查考核，督促地方政府落實屬地管理責任。要加強特種設備安全監管，加大對生產單位證后監督檢查力度，開展型式試驗一致性核查。建立電梯、移動式壓力容器、氣瓶特種設備質量追溯體系。落實安全主體責任，及時督促特種設備使用單位加強設備檢查和維護。全面推進特種設備安全監管改革，建立維保、檢驗和事故等信息公示機制。

維護“物”的治理秩序

在國務院印發的《“十三五”市場監管規劃》明確提出，對市場秩序、市場環境進行綜合監管，形成綜合監管與行業領域專業監管、社會協同監管分工協作、優勢互補、相互促進的市場監管格局。規劃指出，政府要從發展的主體轉為推動發展的主體，加強市場監管，營造公平競爭的市場環境；大力推動市場綜合監管，依法充分發揮綜合監管和行業監管作用，努力構建“企業自治、行業自律、社會監督、政府監管”的社會共治新機制。其中，“強化生產經營者的主體責任，企業要履行好質量管理、營銷宣傳、售后服務、安全生產等方面的義務，引導企業成為行業秩序、市場環境的監督者和維護者，培育有社會責任的市場主體。加強行業組織行業自治功能，鼓勵參與制定行業標準和行業自律規范，建立行業誠信體系。充分利用認證認可檢驗檢測等第三方技術手段，為市場監管執法提供技術支撐。加強社會公眾、中介機構、新聞媒體等對市場秩序的監督，發揮消費者對生產經營活動的直接監督作用，健全激勵和保護消費者制度，構筑全方位市場監管新格局。”

要更好地維護“物”的治理秩序，需要的正是這種分工協作、優勢互補、相互促進的全新市場監管格局。“傳統的政府職能已不適應經濟發展的需要，束縛了經濟發展的活力。政府職能轉變的一個重要方向，就是要從過去直接干預經濟、配置資源，轉向加強市場監管、規范市場秩序、營造公平競爭的市場環境上來。”市場監管總局相關負責人表示，政府部門要以市場監管機構改革為契機，整合監管資源，更新監管理念，創新監管方式，提高監管效能，加強從生產到流通到消費的全過程監管，著力為經濟發展營造良好的市場環境。

“市場監管是市場經濟條件下政府職能的重要內容，當前政府在市場監管體系中發揮作用的領域和方式發生著變化，直接行政監管將明顯減少，運用經濟、法律等相關手段進行的監管將增加，政府要通過政策、法律、信息、環境及必要的行政手段發揮主導作用”，北京工商大學經濟學院副教授李書友說。他同時認為，非政府主體在市場監管中的作用明顯，政府管理市場的職能與形式的轉變，客觀上也要求行業、企業、輿論和公眾等市場主體在對于“物”的監管中發揮作用，特別是要發揮行業協會、商會等中介組織的自律作用，要注意發揮社會團體、消費者、社區、新聞媒體等不同組織公眾的影響和作用，建立和形成多主體的分層監管體系。“由于市場結構及交易越來越復雜，面向的領域越來越寬，監管難度越來越大，‘物’的安全問題也愈加突出。”李書友表示，以政府為主導的多主體分層監管體系的建立與形成，不僅可以增強對于“物”的監管效能，還可以分散和降低監管的風險，特別是能夠保證政府對涉及公共利益、人身安全、環保等重要領域的有效監管。

首都經貿大學城市經濟與公共管理學院院長張國山進一步指出，要建立由政府、行業、市場中介組織、企業和消費者共同組成的監督體系。政府職能部門通過行政和法律手段對“物”的秩序進行規范和維護，具有權威性、強制性、直接性和時效性。作為政府與企業的橋梁，行業協會可以在政府部門的指導下進行行業監督，根據本行業特點有針對性地開展工作；依據國家政策制定本行業的發展規劃、產品規格、技術標準等；宣傳新產品和國內外先進科學技術，向政府部門提出建議；對本行業出現的質量違法行為，配合職能部門的執法監管工作。

企業的自我監督在規范和維護“物”的秩序中起著不可忽視的作用。隨著市場競爭激烈性的提高，以及政府對市場監管的加強與改善，企業通過落實質量安全主體責任，嚴格執行強制性標準，實施先進的質量管理方法等，實現對自身行為的約束、對不規范行為的防御與抵制，確保“物”的質量安全。在這一過程中，企業還會主動了解用戶的需要和對產品的意見，采取各種能贏得消費者信賴的有效競爭手段，促使行業的整體提升。武漢大學質量發展戰略研究院院長程虹建議，充分利用“國家企業信用信息公示系統”，在系統中增加企業關于質量的自我聲明內容，包括每年本企業標準使用的狀況、接受監管部門“雙隨機一公開”的質量安全檢查情況、接受各類高水平質量認證的狀況和質量安全問題被行政處罰的狀況等內容。通過企業年度動態性的質量信用聲明，形成對企業強有力的質量激勵約束機制、社會公開監督的選擇機制，以及政府有約束力的質量監管機制。

由于消費者是“物”的質量優劣和市場秩序好壞的受益者或受害者，因此具有強烈的自我保護意識和自我保護能力。張國山指出，消費者數量眾多、范圍廣泛，是強有力的監督群和監督網絡。政府職能機構、市場中介組織應支持保護消費者監督違法行為的積極性，使消費者監督與其他市場監督環節形成良性機制。“消費者是拉動質量的第一動力，也是對企業質量的最好約束者，將巨大的消費者作用發揮出來，是市場監管總局借助社會力量、盤活社會資源參與質量共治的最好方法。”程虹建議，大力支持各級消費者協會普遍引進和實施比較試驗制度，對產品進行比較性的測試，用消費者需求的力量來拉動企業產品質量的提高。

改革市場監管體制，是優化政府機構職能、發揮市場的力量、服務人民對美好生活向往的迫切需要，也是推進監管改革創新、提升監管效能的迫切需要。伴隨著市場的蓬勃發展，質量安全的重要性被放置在前所未有的高度。在全面加強市場監管的新形勢下，對于“物”的秩序監管正在加大力度、揚帆前行。