警惕認證機構變味的跟蹤監管

文丨蔣文運 黃亞 陳錦平

管理體系認證屬自愿性認證，自愿性認證不是自由性認證，要受到國家規定的相關行政許可、資質許可的產品或服務范圍調整。如何監管本地區自愿性管理體系認證？如何管控好質量體系持續有效合法運行？認證機構履行《質量管理體系認證規則》是否就是有效跟蹤？本文通過一個真實的案例，來詮釋新的市場監管體制下有效跟蹤從業行為規范。

對質量體系運行行為的有效監管，我們已經建立一套常態的管理體系，如何管控好質量體系持續有效合法運行？認證機構監管履行《質量管理體系認證規則》是否構成免罰理由？同是監管行為，如何理解和履行管理部門的有效跟蹤？下面通過一個真實的案例，來揭示新的市場監管體制下在該領域有效跟蹤行為的從業規范。

案情

2016年4月7日，江蘇省鹽城市亭湖區市場監管人員監督檢查中發現，轄區內鹽城市黃海化學集團公司工業產品生產許可證2015年12月29日過期后仍在繼續從事產品生產銷售，監管人員對已生產屬于領證的23種產品，共計565桶，貨值金額90160元，現場做了詳細的檢查筆錄并用執法記錄儀音像保存。監管人員還發現在產品的包裝物上印有該企業通過ISO9001質量管理體系認證標志和宣傳語。就體系認證，該企業負責人介紹，是正規有資質的北京某認證機構給他們做的，在2013年6月9日獲得證書，最近的一次監審發生在半年前。亭湖區局執法人員通過授權的認證認可業務綜合監管平臺查閱，確認該企業質量體系認證證書注冊范圍涵蓋被檢查的產品，證書持續有效至2016年6月8日。該局對這家企業的無證生產行為進行了立案查處，同時對北京這家認證機構的發證管理失察行為給予立案調查。這兩個案件最后，該局對黃海公司以《工業產品生產許可證管理條例》作出責令停止無證生產、沒收已生產的?；泛臀迦f元罰款處理，對北京某認證機構以《認證認可條例》（以下簡稱《條例》）作出責令改正和十萬元罰款處理。

審理

該局對黃海公司無證生產的違法認定事實清楚，證據確鑿，程序合法，處罰裁量合理，該企業自知一些化工產品國家管理嚴格，需持有效的生產許可證證書生產，在證書有效期到期失效后未有任何申報續證行為，該企業表示接受處罰。該局對北京某認證機構質量管理體系認證中的違法行為查處時遇到一些內外部雙重困難，最終該案件通過司法途徑得以解決，面對法院的最終裁決，該認證機構履行了處罰義務。綜合調查、聽證、案件審理和司法訴訟過程，現將違法行為的認定和交換的重點意見作如下闡述：

一是來自內部壓力。有人認為，對企業的無證生產行為已經進行了查處，已經履行了職責；該認證機構是來幫助企業提升質量運行，有不到之處，但是外地的，調查取證可能困難，又取消了該企業的證書，是否要處罰？處罰能否執行到位都難說。

執法人員認為，有違法行為存在就不能放過，監管并不是對本地企業管而對外地企業不管，這家企業表面上看似體系認證問題不嚴重，一旦發生質量或安全問題，監管豈不流于形式，若責任追究又是誰來承擔？他們堅持認為：履職不應糾結于畏難，查究不要區別于內外，不能放過任何一種違法行為，做到責任分清問心無愧；認證機構未按照《質量管理體系認證規則》有關規定條款對所頒發證書的獲證組織質量體系運行合法性、有效性監督，不能進行有效跟蹤，使其持續符合要求，要追究責任，從而維護法律的尊嚴。

二是自外部阻力。企業認為他們是嚴格按照《質量管理體系認證規則》（以下簡稱《規則》）的要求執行的，對該局擬作出處罰的《告知書》指出的不符合上述《規則》中的5.1、5.6⑷、5.8要點均進行了辯解。他們不接受“違反認證規則”主要有以下幾點理由：

第一點：《規則》5.1強調有效跟蹤，目的是使體系持續符合要求。因為《規則》第5部分說的是“監督審核程序”內容，前后審核時間間隔不能超過15個月，他們完全依照規則要求分別在2014年6月和2015年6月對該企業實施了2次規范性監督審核，有計劃有任務委派書等關聯證據。對于認證機構對企業的認證服務而言，這就是履行了有效跟蹤。

第二點：《規則》5.6⑷強調審核活動要持續符合國家政策，目的是不能與法律規章相違背。他們認為在《規則》規定的2次審核中對該企業管理體系涉法是否持續符合要求進行了審核和評價，在執行第二次監審過程中該企業的生產許可證仍在有效期，這就不能指責機構行為違法。

第三點：《規則》5.8強調機構要根據監審等有效信息對發出的認證證書進行評判，目的是確保持續符合條件。他們認為依據規則的要求通過上述兩點已履行了這方面工作。依據《規則》4.1.5⑶，企業有關條件發生變化時，應及時向認證機構申報。為了充分做好這方面要求，他們一是建立《獲證組織的信息通報制度》，二是在給企業認證證書上載明“認證注冊范圍不包括未獲得有效的國家規定的相關行政許可”等內容，明確警示和告知企業在何種狀態下管理體系證書不能發揮證明作用。就《規則》而言，他們認為是獲證企業不遵守《規則》。

另外2016年4月22日在區市場監管局的提醒下已按《規則》7.3.1要求對證書作出撤銷指令，這仍是在證明機構在履行有效跟蹤，在這種情勢下對發證機構仍以“違反認證規則”處理不能接受。

在訴訟程序中，該局在認證有效跟蹤上指出企業沒有履行《規則》的要求，認證機構還是強調以上幾點，始終他們的行為沒有違背《規則》“有效跟蹤”監督，按《規則》的相關要求是企業犯錯，讓他們為企業買單不在理。各執一理，各說一詞。

點評

北京某認證機構對鹽城這家屬于生產許可證管理的企業在其證書到期失效后幾個月的時間毫不知情，《條例》第二十七條規定“認證機構應當對其認證的產品、服務、管理體系實施有效跟蹤調查”，顯然本案中這家認證機構的認證行為違反了這項規定。對沒有實施“有效跟蹤調查”，《條例》第六十條規定認證機構要接受監管部門的處罰，《條例》第六十條第一款第㈢項列舉了三種這方面不正常的具體行為：一是未主動有效跟蹤調查的，即如本案，根本未去做調查，無法發現問題；二是不能發現其持續符合認證要求的，即做了調查卻未發現問題；三是不及時采取暫停直至撤銷并公布的，即發現問題不及時處理行為，這些都可以認定認證機構未進行有效跟蹤行為，該局依據《條例》第六十條的規定給予責令改正和罰款處理，是正確的。

一審、二審法院均認為：企業獲得的管理體系證書在生產許可證失效后仍在持續有效中，認證機構沒有及時監督企業質量體系繼續持證的符合性、合法性要求，即便機構在監管部門的介入下終止頒發的證書，不能指責監管部門處罰事實不清、證據不足。

本案中，有幾個方面在今后與認證機構溝通和監督管理中需要提醒和重視的地方。

一、對“有效跟蹤”的理解

無論《條例》還是《規則》，都強調“有效跟蹤”關鍵性詞語，就認證機構而言，《規則》是他們進行認證的綱領和指南，一切認證行為必須符合《規則》所制定的要求，自然對“有效跟蹤”的理解就限于《規則》自身的條條杠杠。“有效跟蹤”在“監督審核程序”部分，機構就認為只要履行了《規則》該部分所要求的程序和任務就是實施“有效跟蹤”。就市場監管部門而言，《條例》是他們進行認證監管的指揮棒和照妖鏡，凡是有違背《條例》的行為都是違法行為，對一個屬于許可管理到期又未申請延續的，其行為繼續發生涉及到違反多個國家政策必須叫停，而本該接受國家政策約束的體系認證卻在為企業的涂脂抹粉大行其道，這種問題的發生就因為缺失“有效跟蹤”而導致。同樣語匯在不同的規則中會產生不一致的理解，前者“有效跟蹤”是對《規則》認證活動方式的束縛式理解，而后者“有效跟蹤”是對《條例》市場監管行為的放開式運用。

為此，兩級法院對認證機構提出不是認證機構沒有“有效跟蹤”，不予認可；對認證機構提出企業不通報與機構無關聯，不予支持。筆者認為：認證機構及時撤銷證書行為，只能視為對體系運行及時止損，不能認同為“有效跟蹤”，而認證機構將之說成“有效跟蹤”只能是一種很光鮮的辯詞。

二、對聲明、通報的理解

為防止有行政許可、資質許可要求的產品或服務發生變化，企業誤用濫用認證證書情況發生，機構建立了相應的控制措施，在發證的證書中明確載明“認證注冊范圍內不包括未獲得有效的國家規定的相關行政許可、資質許可的產品或服務范圍”，這種做法本身不錯，可以對企業做到一定的警示作用。筆者認為，該認證機構明知國家許可政策在認證過程中的不可忽視和侵犯，不能因此免除程序內外部的監督職責，不能因此規避應當承擔的法律責任。

《規則》有具體規定企業將變化情況及時告知發證機構，這是要求企業做的，問題是如果企業不遵守規范，《規則》沒有說應當追究企業的法律責任，最終的責任承擔還是認證機構，認證機構既然發了證，就應當一管到底，不能因執行了《規則》的監審要求就理解為履行了一切義務，任何《規則》中制定的審查行為都不能代表全過程的有效跟蹤行為。

公開聲明不是免罰牌，遵守《規則》不代表就不錯?！兑巹t》是在法律框架下形成的，有時不能完全接軌法律的內涵，我們要正視《規則》與《條例》還沒有完美無縫銜接。

三、重視監管平臺作用

對外地企業的有效取證一直是當前執法人員查處違法行為的攔路虎。在這起案件中，執法人員同樣遇到這個問題，他們機智運用了認監委網絡業務綜合監管平臺，這個平臺是國家頂層設計者為廣大基層監管人員配備的有效監管電子眼，充分利用這個平臺，既能提高監管效率，也能極大極快處理監管中的違法行為?；鶎颖O管人員在監管工作中應當充分利用現代科技帶來的便利，把網絡監管平臺的作用發揮和運用好。

本案從立案查處、調查取證，再到告知審理，直到法院審理判決，時間跨度雖一年半不到，但經歷了一個起訴應訴的艱難歷程。該局查處的認證違規行為是法律禁止的行為，因本案是對許可和體系雙重監管，對認證機構管理持證的企業，對認證有效性跟蹤的詮釋，均有借鑒和指導作用，曾在江蘇省高級人民法院公報刊登。