市場監管應遵循的基本原則

文丨蔡若夫

十九大報告中提出了完善市場監管體制的改革任務。新一輪國務院機構改革方案，決定組建國家市場監督管理總局，加強市場綜合監管。加強市場監管需要在理論上理清組織體系和監管原則重大問題。研究認為，市場監管由一般性監管和專門性監管兩個組成部分，專門性監管包括基礎性監管、專業性監管和秩序性監管，市場監管應當遵循公平、公正、公開的基本原則。

習近平總書記在黨的十九大報告中提出了完善市場監管體制的改革任務。黨的十九屆三中全會進一步提出，改革和理順市場監管體制。十三屆全國人大一次會議通過國務院機構改革方案，決定組建國家市場監督管理總局，加強市場綜合監管。凱恩斯指出，市場的自發調節不可能實現充分就業，使經濟自動達到均衡，因而市場經濟必須要有政府的干預。加強和改善市場監管，是政府職能轉變的重要方向，是維護市場公平競爭、充分激發市場活力和創造力的重要保障，是國家治理體系和治理能力現代化的重要任務。市場監管如此重要，非常有必要從理論上搞清楚并在實踐上搞好市場監管。

市場監管分為專門性和一般性監管

專門性監管是專業部門對市場的監管。市場有多種理解，最早、最為普遍的一種理解是，市場是一個交易場所，市場監管就是對交易場所的監管。《木蘭詩》大家很熟悉，其中有一句反映木蘭女扮男裝、替父從軍之前，要搞些裝備，就出現了“東市買駿馬，西市買鞍韉，南市買轡頭，北市買長鞭”的情況。由詩可見，市場在我國古代已經很普遍很發達了。市場起源于古時人類對于固定時段或地點進行交易的場所的稱呼，是買賣雙方進行交易的場所。商品交易可以讓生活過得更好，但是古代人類沒有現在發達的交通條件和工具，所以當城市成長并且繁榮起來后，住在城市鄰近區域的農夫、工匠、技工們就會開始互相交易并且對城市的經濟產生貢獻。顯而易見的，最好的交易方式就是在城市中有一個集中的地方，像市場，可以讓人們在此提供貨物以及買賣服務，方便人們尋找貨物及接洽生意。當一個城市的市場變得龐大而且更開放時，城市的經濟活力也相對會增長起來。到了現代，隨著社會交往的網絡虛擬化，市場不一定是真實的場所和地點。比如，1996年11月，中國產生了第一宗網絡市場交易，購物人是加拿大駐中國大使貝詳，他通過實華開公司的網點，購進了一只景泰藍“龍鳳牡丹”。到了現在，許多買賣都是通過網絡市場來實現的，淘寶、天貓、京東等網絡市場已經深度融入百姓日常生活。專門性監管主要由政府的市場監督管理機構負責。

一般性監管是對經濟的監管。當各個種類齊全、功能完備的市場充分發達的時候，有的就可以組成完整的市場體系。在發展過程中，市場體系中的各專業市場均有其特殊功能，它們互相依存、相互制約、共同作用，形成了市場經濟。市場經濟又稱為自由市場經濟或自由企業經濟，其本質就是一種經濟體系，在這種體系下產品和服務的生產及銷售完全由自由市場的自由價格機制所引導。1776年亞當·斯密在《國富論》提出了“看不見的手”的市場經濟論斷，使人們第一次對市場經濟運行的基本法則有了清晰的認識。到了這個時候，市場就成為了經濟的載體，市場體系越發達，經濟一般也就越發達。經濟越落后，一般來說，市場體系也會越落后。目前，市場經濟是最有效率和最具活力的經濟運行載體，現在世界上絕大多數的國家都實行市場經濟制度。隨著時間的發展，市場逐步成為了經濟的代名詞，很多情況下會被視為需求，更多是被看做各種市場主體之間交換關系乃至全部經濟關系的總和。隨著時間的發展，人民發現由于壟斷和不正當競爭等原因，市場并不能把經濟管理井井有條，市場失靈導致經濟危機、蕭條、混亂和倒退等情況層出不窮。以凱恩斯主義為理論基礎的國家干預應運而生，國家的財政政策、貨幣政策被廣泛運用于經濟調節之中，以期促進經濟發展、增加就業、穩定物價總水平和保持國際收支平衡。一般性市場監管本質上就是國家、政府對經濟的干預、宏觀調控。一般性市場監管涉及的政府部門和機構很多，主要包括發展改革、農業、工業和信息化、商務、財政、銀行、審計、國資監管、海關、稅務、證券、保險、電力監管、貿促及港澳經濟等。人力資源和社會保障、國土資源、環保、住房和城鄉建設、交通運輸、水利、林業、旅游、扶貧、供銷等部門和機構也是一般性監管的重要支撐。

新時代推動市場監管改革和發展

黨的十九大之后，市場監管進入了全面改革調整的新階段。全面改革調整，要求全面推進專門性市場監管的職責、組織、機構、制度建設，通過自下而上的機構改革調整，進一步推動市場監管的改革和發展。新時代對市場監管的發展提出了新的要求，一是一般性監管要與專門性監管的職能分工清晰、任務界定清楚，總的原則是宏觀調控和微觀監管要分開。二是專門性監管要將相同、接近的職能進行整合，比如金融監管的職能、市場監管的職能，都要實施整合，實現強強聯合強化監管。對于專門性監管而言，新時代有新要求。

第一，推進市場監管必須加強基礎性監管。基礎性監管主要是指對市場交易主體、對象和行為的監管。杰羅姆·麥卡錫的《基礎營銷學》給出市場的定義，指一群具有相同需求的潛在顧客；他們愿意以某種有價值的東西來換取賣主所提供的商品或服務，這樣的商品或服務是滿足需求的方式。交易的主體主要指買方和賣方。對主體的監管本質是資格的監管，特別是對賣方資格的監管，就是具備什么樣的資格條件、許可條件可以賣什么樣的東西，不具備條件該怎么處理、怎么退出這一類的監管問題，有人稱之為市場準入和退出。交易的對象一般是商品和服務。以交易對象來分類就形成了種類繁多的市場，如商品市場、金融市場、勞務市場、技術市場、信息市場、房地產市場、文化市場、旅游市場等等。對交易對象的監管本質上就是對不同類型市場的監管。交易是市場最主要的功能，市場交易行為是指市場主體建立直接的商品交換關系所實施的行為，是市場行為的最基本內容，包括購銷行為和契約行為。對交易行為的監管是基礎性監管的核心。監管交易行為的根本目的是要規范市場經濟秩序，維護消費者合法權益，保障公平競爭環境。基本的方法和手段包括打擊壟斷、欺詐性交易、商業賄賂、虛假廣告、侵犯商業秘密、掠奪定價、欺騙性有獎銷售和巨獎銷售、詆毀競爭對手商業信譽等不正當競爭行為。基礎性監管主要由各級政府原來的工商行政管理機構負責。管理的體制主要經歷了分級管理、省以下垂直管理、分級管理三個階段，現在又統一調整改革為市場監督管理機構。無論怎么改革，基礎性監管都是必須持之以恒抓好的，這是市場秩序得以維系的根本所在。

第二，推進市場監管必須加強專業性監管。2018年的機構改革，將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監督管理總局的職責，國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。原來我國的市場監管主要包括兩大版塊，一個版塊是基礎性監管，由原來的工商行政管理機構負責。另一個版塊是專業性監管，分散由各個專業機構或者是綜合部門分別負責，包括原來的質檢、知識產權、食品藥品監管機構以及發改、商務等部門。現在的機構改革，將基礎性、專業性市場監管機構和部門的職能進行整合，成立一個新的機構，力圖通過加強專業性監管，強化執法，發揮監管合力規范市場經濟秩序。專業性監管，主要包括對產品、食品、藥品三類重點商品的監管和對侵犯知識產權、價格違法和市場壟斷三類重點行為的執法。對專業性監管的職能和部門進行整合，初衷不是為了減少機構弱化專業性監管，而是為了強化專業性監管，實現強強聯合，發揮專業性監管在規范市場經濟秩序中的作用。加強專業性監管重點在專業法制建設、專業技術支撐機構建設、專業干部隊伍建設三大建設上。原來的分段分部門監管在三大建設方面打下了好的基礎，整合后體系化成建制的專門性市場監管，應當在這個基礎上進一步加強專業化發展，抓好三大專業建設，處理好市場監管的廣泛性和專業性關系，實現更加全面而高效的監管。

第三，推進市場監管必須加強秩序性監管。市場監管最主要的功能和目的就是要保障市場經濟在有序的軌道上運行，為經濟發展提供一個良好的環境。市場監管的最大價值在于保障市場經濟秩序不受到破壞，經濟主體可以在一個開放、自由而有序的環境里公平競爭，消費者可以從良好的市場秩序中受益。市場監管的主要功能、目的和價值在于維護秩序，這一點無論是對專門性監管還是一般性監管，無論是對基礎性監管還是專業性監管，都一樣適用。秩序性監管是市場監管最為核心的要求，管主體、管對象和管行為，都必須緊緊圍繞秩序性監管展開。

一般性監管的重點是三類市場經濟秩序，一是國家進出口經濟管理秩序，重點關注違反海關監管法律法規，實施走私販私等違法行為；

二是國家金融管理秩序，重點關注違反金融、票據、保險管理法律法規，實施偽造變造貨幣、股票、證券和金融詐騙等違法行為；三是國家稅收征管秩序，重點關注違反稅收管理法律法規，實施偷稅、抗稅、騙取出口退稅、虛開增值稅發票、非法出售增值稅專用發票等違法行為。

專門性監管的重點是三類秩序，一是國家商品和服務交易秩序，重點關注違反國家產品質量、知識產權管理法律法規，實施生產銷售偽劣產品、食品、藥品、醫療器械、農資、化妝品，侵犯商標、專利、著作權和商業秘密等違法行為；

二是國家對公司企業管理秩序，重點關注違反公司、企業管理法律法規，實施虛假出資、抽逃出資、虛假財務、商業賄賂等違法行為；

三是國家市場經濟秩序，重點關注違反工商行政管理、廣告、土地和進出口商品檢驗管理法律法規，實施損害他人商業信譽、商品聲譽、虛假廣告、合同詐騙、串通投標、非法轉讓、倒賣土地使用權、逃避商檢等違法行為。

推進市場監管必須貫徹落實的基本原則

推進市場監管，在實行專門性監管和一般性監管的過程中，不但需要加強各級黨委政府對市場監管工作的領導，而且必須認真貫徹落實三項基本原則。

一是公平原則。執行法律、監管市場，公平是第一原則。公平原則強調的是，監管者要秉持法律面前人人平等的原則執法。戰國策記載“商君治秦，法令至行，公平無私”。

落實公平原則，一要有法治思維。對各類市場主體要一視同仁，依法依規實施公平監管，平等保護各類市場主體合法權益。要運用法治思維和法治方式履行市場監管職責，通過全面實施清單管理制度，落實法無授權不可為法無禁止即可為，沒有法律依據不能隨意檢查，推進市場監管的制度化、規范化、法治化。

二要有科學方法。要全面推行“雙隨機”市場監管方式，隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，推動市場監管日常檢查“雙隨機”方式全覆蓋。即使是對有投訴舉報等情況需要專項或重點檢查的，也要嚴格規范程序。

三要有制度保障。統一“雙隨機”的各種制度和流程，整合各類市場監管平臺，大力推進跨部門綜合執法、聯合監管，減少多頭多層重復執法。提升基層執法能力，完善考核和問責免責辦法。無論一般性監管還是專門性監管，不管基礎性監管還是專業性監管，都要秉持公平原則執法。

二是公正原則。執行法律、監管市場，公正是第二原則。公正強調監管執法不偏私，正直。淮南子記載“若夫堯，眉八彩，九竅通洞，而公正無私，一言而萬民齊”。培根說過“一次不公的裁判比多次的違法行為更嚴重。因為這些違法行為不過弄臟了水流，而不公的裁判則把水源敗壞了”。

落實公正原則，一要有公正品質。市場監管的核心是要維護自由、競爭、開放的市場秩序。公正地執法裁決是維護秩序的關鍵所在。公正首要的是監管者、執法者要是非分明、黑白分明的公正品質。公正品質要求追求公平正義，不能徇私枉法，還要特別注意處理好公正與效率的關系。市場監管追求及時的、高效率的公正，而不是遲緩的、低效率的公正。

二要有公正程序。要嚴格按照法定程序實施監管，規范執法行為。牢固樹立程序第一的意識，在執法過程中高度重視保障相對人的權利。完善陳述申辯、告知、送達、聽證、回避、查審分離、復議等制度程序。

三要有公正實質。要在每一起案件中讓老百姓感受到公正，就要準確認定案件事實，公正行使自由裁量權。在監管執法中，監管人員要提高證據采集能力，規范取證確證的活動，有效固化電子數據，利用技術手段全程記錄執法過程，提高案件事實認定能力。同時還要規范自由裁量權的行使，嚴格遵守主客觀相統一、過責罰相適用原則，實現同案同罰、過罰相當。

三是公開原則。執行法律、監管市場，公開是第三原則。美國最高法院大法官路易斯·布蘭代斯有句名言“陽光是最好的消毒劑，燈光是最好的警察”。

落實公開原則，一要公開依據。公開執法、監管所依據的法律、法規、規章、規范性文件，公開監管權力清單，依法公開權力運行流程。實行行政執法公示制度，公示行政審批事項目錄，公開審批依據、程序、申報條件。

二要公開結果。依法公開執法檢查、監測、抽查、許可、確認、給付、強制、處罰的結果。公開曝光侵犯知識產權、制假售假、擾亂市場秩序等違法違規行為。

三要公開監督。要加強外部監督，強化執法考核和監管問責，綜合運用法律監督、政治監察、經濟審計等多種方式，監督執法監管不作為、亂作為、以罰代管等違法違規行為。同時還要完善內部監督，通過機構改革加強層級監督，改進上級市場監管機關對下級機關的監督。完善專門監督，建立常態化監督制度，發揮人大代表、政協委員的監督作用，加強行政執法事中事后監督。