京津冀生態治理的府際合作路徑研究

【摘要】近年來，京津冀地區經濟發展穩步提高，但經濟快速發展所日益積聚的生態環境問題越來越突出，大氣污染、河流污染等一系列環境問題加大了京津冀地區之間跨區域生態治理的難度，而加強地區合作已成為京津冀生態治理的必由之路，選擇恰當的合作路徑成為解決生態治理難題的關鍵。目前，三地府際關系出現的合作主體單一、合作起點不平等、治理主體各自為政、合作渠道單一等問題成為制約京津冀生態治理發展的瓶頸。京津冀生態治理應該構筑多向度的府際網絡合作關系，同時，要搭建起京津冀生態治理結構，在府際、政府與其他參與主體之間形成全方位治理網絡。

【關鍵詞】京津冀 生態治理 府際合作 網絡化治理

【中圖分類號】F202 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.18.008

引言

工業化、城市化進程的加快，一方面有利于全球的經濟發展，另一方面也帶來了全球性的生態危機，同時，更影響到國家的綠色、協調發展。黨的十九大針對當下的生態問題做出了重要指示，強調要著力解決突出的環境問題，在共建共享共治的社會治理格局下，構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，堅持全民共治。[1]隨著工業化水平的提高，污染氣體的大量排放、污染物的處理方式不當等問題使得京津冀地區生態環境承載力下降，亟須加強生態治理的力度。2015年12月，國家發改委、環境保護部發布《京津冀協同發展生態環境保護規劃》，提出了在生態環境保護領域率先突破的政策措施，并且指出在進行生態治理過程中三地要共同合作、統一規劃，擔負起各自責任。[2]2016年2月，河北省人民政府印發《河北省建設京津冀生態環境支撐區規劃》，分析了河北省生態發展面臨的困境，并提出建設京津冀生態環境支撐區的建議；[3]2016年12月，北京市政府印發《北京市“十三五”時期環境保護和生態建設規劃》，聚焦大氣、水、土壤污染防治等三個重點，提出要全面推進環境污染防治工作；[4]2017年6月，天津市政府制定出臺《天津市環境保護工作責任規定（試行）》，進一步明確政府及相關部門的環境保護責任，提出要加大改善生態環境的力度。三地政府都根據《京津冀協同發展生態環境保護規劃》對本地區生態環境保護做出了重要的政策性指導意見。[5]京津冀三地需要全方位、多途徑、深度地合作，來破解制約生態環境質量改善的深層次矛盾和問題。本文以網絡化治理為視角，探索京津冀在生態治理過程中府際合作的有效路徑。

基于網絡化治理探尋京津冀生態治理府際合作路徑的意義

“20世紀后期，人類社會迎來了全球化、后工業化的偉大歷史運動，其顯著標志就是，我們已經進入了一個高度復雜性和高度不確定性的時代。”[6]在這一時代，社會治理過程中各主體之間呈現出一種互動關系，表現出動態性、不確定性、多樣性和復雜性等特征。這種互動關系呈現的基本動態性、復雜性和多樣性特征應該是政府管理和治理的起點，而不是解決問題或創造機會過程結束時的“關閉的入口”。[7]目前，在進行區域合作時，地方政府在中央的指導下其自主性愈加增強，京津冀地區在中央政府的領導下，不斷提升生態合作治理能力，加強頂層設計，明確不同地區的功能定位，并將區域的協同發展上升為國家的一項重要戰略。[8]但面對后工業社會中的高度不確定性和高度復雜性，地方政府之間、地方政府和中央、地方政府與其他非政府組織還應進一步加強創新性合作，共同解決京津冀生態治理難題。因此，筆者認為，通過網絡化治理的視角，探索京津冀生態治理的府際合作路徑，具有重要的理論和實踐意義。

理論意義。“網絡治理”的概念最先應用于經濟學和工商管理學領域中，是與“網絡”“網絡組織”以及“網絡社會”等概念聯系在一起的，網絡可被界定為一組人、物或事件之間相互作用、相互聯系的特殊的組織形式，在這種特殊的組織形式中的個人、事物或事件，都可以被稱為行動者或節點。[9]網絡化治理（Network Governance）是20世紀后期歐美國家為解決新公共管理運動帶來的公共部門“碎片化”、市場失靈和政府失敗等問題而逐步產生的一種新的治理模式。[10]國外學者卡特（Kettle）最早開始對網絡化治理進行研究，他在《Sharing Power： Public Government and Private Markets（1993）》一書中對治理進行了定義。他認為，“治理就是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網狀管理系統”，[11]某種層面上承認了社會治理結構的網絡化意義。隨后瓦爾特（Walter）等指出：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰是處理網絡狀問題，即相互依存的環境，公共管理因而是一種網絡管理。”[12]我國學者陳振明認為，治理就是網絡化治理，只有網絡化治理的結構才是符合現代社會管理意義上的治理模式，并且明確提出可以通過政府、公民及其他組織之間構建合作網絡來進行社會治理。[13]朱立言等則將網絡化治理當作政府治理的一種新工具，認為在網絡治理模式下，一方面，網絡作為現代治理的模式，其本身屬于治理的制度性工具，是治理工具的選擇對象；另一方面，網絡作為包括政府在內的治理行動者之間的制度化關系，其特性決定著治理工具的特性。[14]由此，可以看出網絡已經遠遠超出了它本身具有的技術價值性意義。張康之認為：“網絡對于社會變革的意義在于：促成了社會的網絡化，讓人類社會在它的啟發下重新以網絡的形式來加以建構，使各主體之間構成網絡關系，相互作用、相互影響。”[15]“網絡（化）治理適用于處理復雜問題、大型項目、多元主體參與背景下的治理問題，可用于指導我國處理政府與市場、社會的關系，推進合作治理，打造新型的政府未來治理模式——合作型政府，為我國治理結構輸送了‘網絡理念。”[16]在進行生態治理的合作過程中，京津冀地區因地制宜地利用網絡治理模式，搭建一個完善的網絡結構體系，有利于靈活高效地處理復雜的生態難題。除此之外，利用網絡結構進行資源的合理分配，可以促進京津冀生態治理的有效合作，推動國家治理體系和治理能力的現代化。

實踐意義。近年來，京津冀地區工業化、城鎮化進程加快，社會、經濟、文化等領域均取得長足發展，但同時也面臨著愈發嚴峻的生態環境惡化形勢，人們對于加強生態環境治理的呼聲日益高漲。[17]當下，頻繁的霧霾天氣、水源短缺、水污染等環境問題已嚴重影響了京津冀生態環境系統的整體性、協調性發展，同時，生態環境的破壞極大威脅著人類的身體健康狀況以及社會其他領域的系統優化。因此，探尋京津冀生態治理的府際合作路徑，已然成為環渤海經濟圈綠色、高效、和諧發展的必由之路。2015年4月，中共中央政治局審議通過的《京津冀協同規劃綱要》明確提出，京津冀地區要形成以“一核、雙城、三軸、四區、多節點”為骨架，以交通干線、生態廊道為紐帶的網絡型空間格局。[18]在這一戰略指導下，京津冀三地之間必然要形成一個彼此依賴、互相合作的網絡關系結構，這一結構不僅有利于靈活解決復雜的生態問題，更有利于促進京津冀三地的協調發展。

京津冀生態治理府際合作中存在的問題

2015年12月，國家發改委、環境保護部發布《京津冀協同發展生態環境保護規劃》，明確了未來幾年京津冀生態環境保護方面的目標任務、實現路徑和體制機制保障。[19]但三地經濟發展水平、目標、具體管理方式的不一致，導致京津冀三地在進行合作路徑探索的過程中仍然存在諸多問題。

合作主體呈現單一化。“與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。”[20]京津冀地區進行生態治理，主體并非只有政府，而是要依靠多元主體的力量，進行合作治理。政府在市場經濟運行的過程中是以彌補市場缺陷的角色出現的，正如奧普爾斯所言：“由于存在著公地悲劇，環境問題很難通過合作解決，所以具有強制性權力的政府的合理性，是得到普遍認可的。”[21]但這并不意味著政府的一切政策方案都是有效的，在對一些企業的污染行為進行治理的過程中，政府有時并不能根據實際情況做出恰當的決策和安排，政府的過度干預可能會加劇生態治理的難度甚至產生其他社會問題。因此，在京津冀生態治理合作過程中需要企業、第三方機構、公眾對污染企業和污染行為進行管控和監督，然而，在現有的社會治理模式中，相關方面的主體之間缺少長期有效的合作。另外，從政府經濟學角度來說，環境作為一種公共物品，具有非競爭性和非排他性的特點，而且，對于流動性的資源，例如水，在確認私有產權時面臨產權界限不清晰的難題。[22]雖然公共物品不能像私有產品那樣可以界定產權，但是人們卻可以享受公共物品帶來的好處，并且不需要支付成本或是為造成的環境污染承擔責任，這使人們更容易忽視對環境的污染與破壞。

綜上所述，治理污染的主體、排污的監管者在生態治理過程中都沒有很好地履行自己的社會責任和維護社會整體利益。生態治理依靠單方面主體的努力，未將企業、公眾等其他主體納入一個穩定的合作網絡之中。而且，相關的監督機制不完善等問題，亦使得生態治理的效果降低。

合作起點不平等。整體來講，生態治理應是政府、市場和社會在一個體系中共同合作的過程，應當建立跨區域生態治理機構以協同地方政府行為，利用市場機制實現生態資源的合理配置，并鼓勵公眾參與和社會監督，以最終形成京津冀地區政府、市場和社會有效合作的網絡。[23]但在實際合作過程中，京津冀三地的政治地位不對等，經濟發展水平、發展方向、實現目標也存在巨大差異。據統計，2011～2015年京津冀地區人均GDP呈現明顯的差距，北京和天津的經濟發展水平明顯優于河北，有學者用“吃不下”“不夠吃”“沒飯吃”來比喻京津冀三地之間發展嚴重失衡的現象。[24]除此之外，京津冀三地在進行生態治理過程中，投入的治理費用也有差距，據調查，2014～2016年，在工業污染投資方面，河北省的投資總額最多，然而，河北省在生態治理過程中所做出的巨大犧牲卻并未得到應有的補償，這在生態治理過程中嚴重打擊了河北省治理主體參與治理的積極性（見圖1）。與此同時，京津冀三地發展方向和目標的不一致也極大地影響了三地進行合作的效果。京津將更多的資金投入服務業的轉型升級中，河北省承接京津產業，而京津外遷的大多是高投入、高能耗、高污染、低效益的企業。這種企業的大量外遷，實則也轉移了京津兩地的部分污染源，造成“污染一體化”。[25]京津兩地在發展過程中更加注重綠色經濟的發展、提倡創新技術、引進創新型人才，但河北省由于經濟基礎薄弱，很長一段時間都不得不將發展的重心放在經濟總量的提高上。三地的合作起點不在同一水平線上，使得合作治理生態的難度加大，造成合作的鏈條節點與節點之間易出現裂痕。

治理主體“各自為政”。水、空氣本身的特質決定了它們具有整體性、流動性、外溢性的特征，所以不同地區間的生態環境具有很高的依存度，尤其是毗鄰區域間的生態將產生較強的相互影響，在某種程度上是“一榮俱榮、一損俱損”的。[26]京津冀三地的生態資源都容納在一個系統之中，但京津冀在進行生態治理的合作過程并沒有形成一個完善的合作網絡。北京、天津和河北省三地僅根據本地區生態狀況進行治理，個體利益與整體利益發生沖突時，并沒有及時從整體生態發展要求進行考慮，尋求與其他兩地的合作。除此之外，北京、天津與河北省之間的合作水平較低。一方面，京津冀在進行發展過程中，沒有將三地的整體效益放在首位，也沒有從長遠角度考慮生態對于三地共同發展的重要意義。另一方面，京津冀三地往往只考慮區域內部的發展效益，過度攫取生態資源，進行自身的發展，在生態治理中，不僅不承擔應有的責任，甚至間接將區域內的污染物排放到其他地區，造成“公地悲劇”現象出現，并且各個地方政府都希望通過不投入或少投入精力進行生態治理，以提高地方內部的整體效益，而不希望承擔社會責任，造成防治的集體行動困境。[27]地方政府長期從各自利益出發考慮問題，很難形成合力，常態化的合作在三地之間很難實現，京津冀府際合作過程中“各自為政”的現象日益明顯。

合作渠道單一。2014年以來，中央及京津冀三地政府和各有關部門就生態環境治理已出臺發布了多項文件，頒布了《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等多項法律法規，從制度上規范相關主體的行為。[28]不難看出，中央及地方政府從制度、法律上都對環境污染進行了嚴格地規范，但頂層設計并不能代替實際的經驗交流。“當流動的人群日益反對用簡單統一的方式處理復雜問題的時候，一方治百病的模式就必須讓位給那些個性化的特制模式。”[29]合作治理要依靠多元主體、多樣化渠道。主體之間在處理問題時，需要從各個方面來展開合作，尋找解決問題的新方式，因此，需要多種合作渠道作支撐。從實際角度考慮，地方政府缺乏與企業的溝通、缺少征詢民意的渠道都使得生態治理效果不顯著。民革北京市委人口資源環境委員會副主任、北京市水利規劃設計研究院副院長張彤在北京市政協十二屆五次會議（2017年1月12日）中提到，就水環境保護方面，京津冀地區都采取了一系列的措施，出臺了相關政策、法規，關停了一批污染企業，水環境保護工作較之前得到了加強，但是水環境質量下降的情況并沒有從根本上得到遏制。[30]究其原因，是三地之間缺少深度的、創造性的合作渠道。環境問題的有效解決，不能單純依靠傳統的治理模式，在進行生態治理過程中，京津冀三地應該進一步創新和拓展合作渠道，廣泛征詢公眾、專家等的意見，尋找合適的治理措施。

京津冀生態治理府際合作存在問題的原因

治理模式與中國社會的發展脫軌。中國的國家治理體系正在進行變革，舊的治理模式已無法適應中國社會的高速發展，但適合中國土壤的治理模式的探索需要一個過程。在京津冀地區生態合作治理上，由于治理網絡的搭建緩慢，治理模式滯后，產生了合作主體單一、解決問題方式僵化等問題。韋伯的官僚制理論和泰勒的科學管理被稱為公共行政的“靈丹妙藥”，被認為是提高行政效率的唯一手段和最優途徑，可以幫助解決人類社會所面臨的一切公共難題，[31]這種“靈丹妙藥”已成為政府進行社會事務管理的習慣性思維，即將任何問題都歸結為行政權力不夠集中，而很少從事件本身出發，因勢利導，采取更有效、更恰當的方式。“與統治思維不同的是，治理的實質在于建立基于市場原則、公共利益和認同之上的地區合作。它所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。”[32]治理理論的權力向度是多元的、相互的，而權力運行方式是單一的、自上而下的。新的治理模式的引進，推進了我國行政改革，促進了國家治理體系的進一步健全和完善。治理模式中所具有的治理主體多元化、主體間權力的依賴性和互動性等都為京津冀生態治理合作提供了更加堅實的基礎。因此，搭建一個政府、社會、公眾之間多元主體參與的生態治理模式，形成共建、共享、共商的互動的社會關系，是更好地推進京津冀三地合作治理的必由之路。

資源的吸附作用造成京津冀發展的差異。京津冀地區存在“環北京貧困帶”，北京和天津目前都處在一個對資源進行吸附的階段，把周邊人才、自然資源往本地吸納，中間地區很發達，周邊地區發展水平過低，從而造成中間與周邊地區發展差異巨大，難以合作發展。[33]從地理角度看三地，河北省將北京和天津包圍在內，但就其政治和經濟角度考慮，河北省的資源、人才是被囊括在北京和天津兩地的。北京和天津兩中心自帶的吸附作用，將會為兩地經濟發展帶來源源不斷的資源和機遇，河北省則成為資源被剝奪和消耗的一方，資源的嚴重分配不均造成了河北省經濟落后、三地的經濟發展差距過大等問題。資源和人才的流動，使得京津冀三地的發展趨向有所不同，長此以往，三地合作起點無法均衡，勢必使合作治理難度加大、治理效果降低。網絡化治理為京津冀生態治理提供了一定的支撐，沒有任何的組織主體可以在所有資源中占據絕對的優勢地位，即便是同一類資源在不同組織主體中也有著很強的異質性，資源的這種差異性為三地資源流動提供了契機，更為三地均衡發展帶來機遇。[34]因此，在京津冀生態治理過程中，亟需拓展資源的共享空間，使資源得以體系化地流動，這樣不僅能發揮資源的最大效用，而且有利于均衡三地合作的起點，提供合作機會，提高合作治理能力。

府際關系的條塊狀導致治理主體“各自為政”。“府際關系”在縱向上表現為府際權限層級關系，橫向上是府際分工協作關系，多向上是府際網絡溝通關系。[35]謝慶奎認為：“‘條條是指相對應的部門之間形成的縱向層級關系，上下一條線；‘塊塊是指各級政府。因為條條的性質和功能的不同，與塊塊結合，形成復雜的條塊關系。”[36]中國的政府體制機構在縱向上過于關注中央對地方的管控，過于關注“條條”關系，而使得其他治理主體喪失自主性、積極性；京津冀三地在橫向上突顯的是“塊塊”關系，三地由于多種因素的作用，合作和溝通交流較少，導致信息鴻溝的出現。京津冀三地在面對復雜性和不確定性的生態問題時，往往“獨善其身”，合作的意識和觀念較弱。從理性經濟人角度考慮，追求地方利益最大化往往是各地政府處理問題的出發點。當整體利益與地方利益存在差異時，地方政府作為理性經濟人會追求自身利益，從而導致整體利益中的非理性結果，出現生態治理中的“囚徒困境”。[37]除此之外，京津冀三地的資源分配嚴重不均，過多的資源流向京津兩地。河北省經濟發展水平較低，可通過產業承接來提高經濟總量，但由于各種原因，轉移的產業大多是第一、二產業。政府之間的條塊關系、京津冀三地發展方向的差異以及三地協同體制的缺失均使三地發生治理主體“各自為政”的現象。然而，日益復雜化、不確定性的區域內公共問題已無法通過一個國家或地方政府的單邊公共行政得以有效應對，需要雙邊或多邊的區域政府尋求合作行政或聯合治理的有效途徑。[38]京津冀府際生態治理的合作迫在眉睫，參與主體的生態治理理念亟待轉變。

網絡體系搭建緩慢造成合作渠道單一。京津冀三地在進行合作治理過程中，并未搭建起讓資源、權力、信息流動起來合作的網絡體系。資源的稀缺性使得組織需要依靠自身的資源去換取那些憑借一己之力難以得到的有效資源，于是，社會關系便會為組織獲取需要的資源提供相應的平臺。[39]京津冀三地在生態治理中都具有其特殊的資源優勢，同時，非政府組織、公民、企業等也均具有大量的資源儲備，但各個治理主體之間的網絡體系構建緩慢，導致合作過程中合作渠道單一，資源無法得到充分的利用。因此，要使資源、信息等得到充分開發和應用，就需要相互依賴的治理主體拓寬合作渠道，發揮各自的優勢。“行動者的相互依賴是網絡關系的本質特征，正因為相互依賴才能使行動者實現地位的平等，正因為相互依賴才需要采取合作的策略活動。”[40]依賴性理論（Interdependence theory）指出，治理網絡是一種相互依賴者之間進行利益協調和資源分配的組織形式。[41]治理網絡的構建，增強了各主體之間的相互依賴性，使得資源、信息在網絡結構中得到重新整合，為各參與主體平等地進行生態合作治理提供了平臺。同時，網絡體系呈現出的社會結構網絡化、多主體多中心以及行動者之間相互依賴等特征，為合作渠道的拓寬、合作手段的創新提供了基礎。因此，各參與主體需要把握時機，探索多樣的創新性合作渠道，進行全方位的生態治理合作。

網絡化治理視角下京津冀生態治理府際合作路徑選擇

2015年1月1日正式實施的新《環保法》明確規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”，強調了多主體參與生態環境治理的重要性。筆者認為，京津冀生態治理應該構筑多向度的府際網絡合作關系，同時，搭建起京津冀生態治理結構，不僅要在府際關系形成網絡，而且要在政府與其他參與主體之間形成治理網絡（見圖2）。

多元主體參與生態治理。新公共管理視角下的市場失靈以及市民社會的興起為多元主體共治的治理環境提供了契機，傳統科層制結構下政府對其他組織的統治關系已無法適應高度復雜化、高度不確定性的社會環境，更無法有效解決靈活多樣的社會問題。[42]現代社會中，政府在管理公共事務過程中不再居于主導地位，而是通過建立一個其參與的生態治理網絡，來進行社會事務的管理。在政府參與的網絡中，政府僅僅是作為治理網絡的一般主體，僅發揮輔助、協調作用，來和其他參與主體共同實現治理網絡的目標。[43]2015年，環保部出臺了《環境保護公眾參與辦法》，并對各地的落實情況進行指導檢查，在全國也建立了一些公眾參與示范點。[44]國家通過制定政策保障公眾參與生態治理的權利，同時為更多主體參與生態治理提供機會。網絡治理與傳統的行政控制不同，它是由政府部門和非政府部門——私營部門、第三部門或公民個人等眾多行動主體構成合作網絡，彼此相互作用、共同進行治理，眾多參與治理的行動者在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務。[45]網絡化治理將多元主體納入一個網絡體系中，在這個體系中，非政府組織和公眾可以為解決生態環境問題，提出有針對性的、更有效的建議，使得生態治理更加高效。因而，在網絡治理過程中，政府需要擔負起政策引導、政策宣傳的責任，非政府組織和企業亦需參與到污染第三方治理中來，同時，公眾應該完善自身、樹立正確的生態觀念。政府系統外的各主體之間要加強監督，共同建設京津冀府際生態治理合作網絡體系。

拓展資源共享空間。“任何單個的治理主體都不擁有充足的能力和資源來獨立解決一切問題，導致主體間存在權力和資源相互依賴的關系，從而使治理過程成為一個相互協調的過程，于是治理主體間便建立了各種各樣的合作伙伴關系，通過這種主體間的依賴和互動整合來共同實現治理目標。”[46]因而，京津冀府際在進行生態合作治理的過程中，需要注重橫向政府關系的資源流動。黨的十九大提出，未來的社會是要打造共建、共治、共享的社會治理格局，資源共享空間的拓展需要在京津冀生態治理合作中進行。[47]“網絡化治理的核心思想在于沒有任何國家或者社會一方的行動者能夠單方面決定公共政策過程和治理過程，這些行動者需要形成合作關系，實現資源組合的優化，最終達成社會善治。”[48]京津冀生態合作治理的資源共享空間，應該是一個以信息資源為核心，以人才資源、技術資源為支撐的相互流動的資源網絡體系。北京作為三省（市）的核心，應該加強信息資源的共享，及時公開權威的污染監測數據；天津作為改革的先鋒，要對生態治理的技術進行創新，并與其他兩地進行經驗交流；河北作為環境的支撐區，要發揮試點示范區的作用，挖掘相關方面的人才，同時要及時與兩地進行溝通。通過資源共享空間的健全，可以整合“碎片化”的資源，改變北京、天津對河北資源的“虹吸效應”，使資源在三地間有效地流動，實現三地協同發展。

轉變生態治理理念。京津冀在進行生態治理中，首先要具備長期合作的生態觀念，這種合作理念需要思想、戰略和戰術上的支持，即在價值觀念上，強調尊重自然、順應自然、保護自然；在實現路徑上，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展；在時間跨度上，需要長期艱巨的建設過程。[49]生態治理是一個長期合作的過程，需要加強區域合作的長效機制，而這種長期合作的基礎是信任。吉登斯認為，“信任是‘信念的一種形式，在其中對可能出現的結果所持有的信心表現為對某事物的信奉，而不只是認知意義上的理解”。[50]信任與合作之間相互作用，信任是合作的前提和基礎，而合作反過來又促進信任。[51]從網絡治理來看，信任作為一種凝聚力量的關鍵性要素，它的作用等同于科層制的合法權威。在網絡關系中，行動者之間除了通過制度性的因素約束外，最重要的是憑借堅實的信任基礎來擺脫集體行動的困境而達成組織間的合作。[52]可見，在京津冀地區參與治理的主體應該具備信任基礎上的長期合作的理念，這將在高度復雜、高度不確定性的生態問題的解決中發揮重要作用。其次，京津冀生態治理主體要轉變生態行政理念。京津冀地區各個治理主體要以生態行政理念引領區域的整體協調性發展，要努力實現區域政治、經濟、社會、文化與生態的“五位一體”和諧發展，轉變傳統的以GDP為區域發展衡量指標的考核理念，打破各自為政的生態行政觀念，不斷推進合作關系的構建，進行長期合作。[53]京津冀地區在府際合作過程中，要考慮長期的效應，轉變一味發展區域經濟的觀念，樹立全面發展、合作治理的生態行政觀念，這樣才能打破各地政府“各自為政”的困局，盡可能地減少“府際不合作”現象的發生。

區域生態合作治理的保障制度。區域的生態合作治理需要堅實的制度保障，而京津冀地區生態合作治理保障制度仍不健全。筆者認為，我國的生態治理保障制度需要在生態補償機制、生態治理法律規范以及生態治理監管上予以完善。首先，京津冀地區生態補償機制不完善。生態補償主要是生態治理外部性的內化過程，即通過向生態治理和生態保護的受益者收取一定的費用來支撐生態治理模式的延續。[54]目前，我國缺少專業性、系統化的生態補償法律法規，現有的相關法律也僅以法條的形式出現在各部法律和相關政策中，法律本身的體系化、權威性和約束性不強。生態補償是一項復雜而漫長的工程，中國生態補償制度的標準、范圍以及期限都需要明確界定，并且生態補償的相關法律、法規在制定前亦需要咨詢相關專家。除此之外，生態補償的方式應該有所創新，不能簡單地局限在以政府為主導的政策、資金、技術等補償方式上，還應該發揮市場的作用，引導鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過合作、協商等方式實現合理的生態補償。為了進一步完善生態補償制度，應將治理專家以及相關資源向治理污染任務重、治理力度大的地區輸入，并且，京津冀府際需要完善橫向的生態補償體系，進一步落實綠色發展的理念。其次，京津冀生態治理的相關法律法規不健全。在區域立法上，京津冀地區要完善生態治理的相關法規，統籌污染物排放的標準，統一制定污染物排放的收費標準。確保各地政府在進行生態治理過程中按照統一的標準依法行政，提高行政執法的科學性。除此之外，要對環境合作治理的內容和規則進行明確的規定，明確各地政府在合作治理過程中的責任和職權。最后，生態治理的監管制度還要進一步推進。推進污染的第三方治理，加強公眾、媒體等政府之外的參與主體的監督，排污的數據、污染物治理的環節需要及時公開。區域生態合作治理的保障制度對京津冀地區環境保護不可或缺，對府際合作意義重大，是京津冀地區生態治理合作網絡建設的重要基礎。

結語

本文以京津冀生態治理為主題，基于網絡化治理視域，探索京津冀生態治理的府際合作路徑，并在京津冀協同發展上升為國家戰略以及全面推進國家治理現代化的背景下，倡導構建京津冀生態治理應實現多向度的府際網絡合作關系，形成京津冀生態治理網絡結構，不僅要在府際關系形成網絡，而且要在政府與其他參與主體之間形成治理網絡；鼓勵多元主體參與生態治理、拓展資源共享空間、轉變生態治理理念、完善區域生態合作治理的保障制度，從而推進京津冀生態合作治理，創新社會治理方式。然而，在推進生態合作治理過程中，京津冀三地的合作還有待進一步規范化、體系化，區域合作的制度規范、合作網絡有待進一步完善。

（本文系國家社會科學基金一般項目“京津冀生態治理中的府際關系研究：基于整體性治理的分析框架”的階段性成果，項目編號為：16BZZ076；燕山大學公共管理學院行政管理專業本科生曹美晴對本文亦有貢獻）

注釋

[1][47]《中共十九大開幕習近平代表十八屆中央委員會作報告》，中國網，http：//www.china.com.cn，2017年10月18日。

[2][19]《解讀〈京津冀協同發展生態環境保護規劃〉》，北極星環保網，http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20160104/697490.shtml，2016年1月4日。

[3]《河北省人民政府關于印發河北省建設京津冀生態環境支撐區規劃（2016～2020年）的通知》，河北省政府網，http：//info.hebei.gov.cn，2016年2月29日。

[4]《〈北京市“十三五”時期環境保護和生態建設規劃〉解讀》，首都之窗，http：//renshi.beijing.gov.cn，2017年8月31日。

[5]《天津市環境保護工作責任規定政策解讀》，天津政府網，http：//www.tj.gov.cn，2017年6月30日。

[6][15][51]張康之：《走向合作的社會》，北京：中國人民大學出版社，2015年，第1、42、175頁。

[7][20][32]俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第230、20、6頁。

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責 編/樊保玲