制裁數(shù)十國，美國何以成癮

陳圣源 丁雨晴 青木 曹思琦

“我認為美國患有一種病，那就是制裁成癮”，8月19日，伊朗外長扎里夫接受美國有線電視新聞網(wǎng)（CNN）采訪時如是說。不止扎里夫，土耳其外長恰武什奧盧也在8月10日表示：“美國必須戒除對制裁和欺凌的迷戀。”雖然兩位外長說出這樣的話事出有因——伊土兩國是最新一批遭美國制裁的國家，但擁有全球最強大軍事力量的美國除有好戰(zhàn)的名聲外，的確也以愛好制裁他國聞名。

紛紛上榜——黑名單“不斷拉長”

僅今年8月，美國政府就啟動多項攪動國際政壇的制裁：月初，美國對土耳其政府兩名高官實施制裁，幾天后宣布對土鋼鋁產(chǎn)品征收制裁性關(guān)稅；7日，美國恢復(fù)對伊朗實施制裁。至于俄羅斯，華盛頓已接連宣布新制裁措施和計劃。此外，美財政部于15日宣布對三家來自中國、俄羅斯的公司進行制裁，17日宣布對4名緬甸軍部和邊防司令等進行制裁。

制裁，通常指經(jīng)濟制裁，近十幾年常出現(xiàn)在公眾視野中，不少國家都使用過，而美國是使用這一手段最頻繁的國家。美國對外制裁手段多種多樣，按制裁對象可分為對一國的整體制裁，也有專門針對某國企業(yè)、個人、組織的制裁。若按制裁內(nèi)容分，經(jīng)濟制裁包括禁止入境、凍結(jié)或限制資產(chǎn)、限制貿(mào)易、貿(mào)易禁運等。記者登錄美國財政部網(wǎng)站看到，目前該網(wǎng)站列有28個制裁項目，其中有巴爾干國家相關(guān)制裁，對白俄羅斯、布隆迪、中非共和國、古巴、剛果民主共和國相關(guān)制裁，以及伊朗制裁、伊拉克相關(guān)制裁、黎巴嫩相關(guān)制裁、利比亞制裁、朝鮮制裁、索馬里制裁、蘇丹和達爾富爾制裁、南蘇丹相關(guān)制裁、敘利亞制裁、烏克蘭和俄羅斯相關(guān)制裁、委內(nèi)瑞拉相關(guān)制裁、也門相關(guān)制裁、津巴布韋制裁等。

在這些制裁中，力度和對象有很大差異。對于古巴、朝鮮、伊朗等國，美國的制裁更為全面。以古巴為例，美國對古巴的全面禁運長達半個多世紀，2015年美古恢復(fù)外交關(guān)系后，并未解除對古禁運、旅游限制等制裁。雖然美國公司可向當(dāng)局申請出口許可，但貨品結(jié)算必須以現(xiàn)金進行。特朗普上臺后，美國進一步收緊了對國民前往古巴的限制。

美國還對世界其他國家實施次級制裁，即對未列入制裁名單的他國企業(yè)實施制裁。美國威脅與伊朗進行合作和貿(mào)易的所有國家，讓歐洲惱火就是一例。正因為如此，德國新聞電視臺直言：“美國制裁名單不斷拉長，不僅包括大批新興國家，也有西方國家。”

“溫柔手段”——背后是這些力量支撐

實際上，制裁曾有“外交鈍器”之稱，而這與美國的制裁史有關(guān)。早在1870年，為報復(fù)英法在拿破侖戰(zhàn)爭期間抓捕美國水手和商船，美國國會通過法案對兩國商品實行禁運。1898年，因古巴問題，美國對西班牙實行禁運。不過，由于執(zhí)法能力不強，多數(shù)制裁流于形式。1919年，美國總統(tǒng)威爾遜倡導(dǎo)“絕對抵制”理念，稱一個遭受聯(lián)合經(jīng)濟抵制的國家就是一個即將投降的國家，但后來意大利入侵埃塞俄比亞使其理論遭遇重大考驗并折戟沉沙。1940至1941年期間，美國對日本的貿(mào)易制裁則在一定程度上促使東京決定參加二戰(zhàn)。

總的來說，制裁作為一種干涉形式，被視為成本和風(fēng)險更低、介于外交和戰(zhàn)爭之間的中間路線。復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院院長吳心伯說，除相比軍事手段風(fēng)險和代價更小外，美國偏好制裁也因其實力優(yōu)勢，其他國家往往在經(jīng)濟、政治、安全等方面受制于美國。

自“9·11”事件后，美國在凍結(jié)個人資產(chǎn)、限制個人金融交易方面授予財政部更大權(quán)力，而美國以及美元在國際金融系統(tǒng)中的地位也使得美國政府的制裁在全球范圍都能被感受到。有分析稱，這次美國恢復(fù)對伊朗制裁遭到極力反對，但美國一旦實施制裁，歐洲金融機構(gòu)將不得不跟隨。2014年，法國巴黎銀行因為幫古巴、伊朗、蘇丹等國的機構(gòu)處理數(shù)十億美元款項，最終被美國處以89億美元高額罰款。2015年，德國商業(yè)銀行因接管伊朗和蘇丹客戶的交易，被美國罰款14.5億美元。

有歐洲媒體認為，美國以外的公司和政府的確可以選擇其他貨幣來解決交易問題，但能夠組織如此大規(guī)模國際交易的機構(gòu)通常與美國銀行有聯(lián)系，幾乎找不到與美國金融體系無關(guān)聯(lián)的銀行。而且，美國本身又是最大的消費國。

“美國以制造金融動蕩為樂。”美國彭博社近日的一篇文章坦承，美國總統(tǒng)特朗普喜歡通過經(jīng)濟制裁手段得到他想要的結(jié)果，而且不擔(dān)心風(fēng)險蔓延到美國。

過猶不及——2400年前的教訓(xùn)

提起美國對制裁的熱衷，國際媒體往往會追根溯源講述一段古老的歷史：公元前432年，雅典對鄰國墨伽拉實施貿(mào)易制裁，這不僅未能逼迫對方屈服，預(yù)防沖突，反而幫助引發(fā)伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭，最終雅典戰(zhàn)敗受辱。這被認為是最早的制裁失敗案例。如今的制裁比2400多年前更有效嗎？

客觀而言，制裁有時候確實奏效，例如當(dāng)年終結(jié)英國對蘇伊士運河的突襲，國際社會對南非的制裁加快種族隔離制度的結(jié)束，俄羅斯經(jīng)濟因制裁而陷入窘境。但找到失敗案例更容易。1997年，美國國際經(jīng)濟研究所通過研究發(fā)現(xiàn)，1970年以來，美國僅有13%的單邊制裁達到外交目的，制裁還導(dǎo)致古巴、伊拉克和伊朗等國人口發(fā)生變化，但制裁未能迫使印度和巴基斯坦放棄核武器。

對于制裁效果究竟如何，美國學(xué)界存在爭議。但不可否認的是，制裁是美國政府近幾十年來頻繁揮動的大棒，現(xiàn)政府尤甚。對此，《今日美國報》擔(dān)憂稱，美國的制裁植根于經(jīng)濟實力和影響力，但特朗普的制裁咆哮已經(jīng)削弱該手段的威力，因為國際支持和目標明確是復(fù)雜制裁奏效的必要元素，而特朗普的制裁缺乏這兩點。

2016年，美國前財長杰克·盧曾對美國濫用制裁提出警告。他說，制裁過猶不及，有可能迫使企業(yè)遠離美國金融體系，侵蝕美元在全世界獨領(lǐng)風(fēng)騷的地位。此外，美國盟友的沮喪感或?qū)?dǎo)致美國更難形成多邊同盟。“以前，美國借助實力占據(jù)主導(dǎo)地位，通過賣武器、自由貿(mào)易等獲得龐大利益”，德國《焦點》周刊感嘆道：“現(xiàn)在，美國通過赤裸裸的制裁贏得短暫勝利，但未來呢？敵人仍舊是敵人，朋友卻變成了對手。”