低價中標現象的法律分析及應對措施

郭婷

摘 要：多年來我國相當一部分招標方將最低價投標法簡單機械地理解為“最低價”。針對我國招標投標法規定的“最低價中標”原則，從法律方面分析最低價中標法的使用誤區，并給出應對措施建議，以供企業參考。

關鍵詞：低價中標；法律分析；應對措施

中圖分類號：F284；DF417 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）20-0197-02

“最低價中標”原則是我國招標投標法規定的一種重要評標方法，也是國際上確定中標人的通行做法，本意在于獲取良好的經濟和社會效益并控制成本。但是在實踐中，受制于我國大環境影響和各種主客觀因素，這一評標方法經常被不當使用，并不符合我國招標投標法設立最低投標價評審方法的初衷，容易出現問題，影響項目進度和質量，引發社會對“低價中標”現象的詬病。

近年來，低價中標帶來的質量安全問題屢屢撥動公眾神經。在引起廣泛關注的西安地鐵“問題電纜”事件中，涉事企業采用低價競標方式獲取訂單后，為保證利潤而使用劣質電纜，造成產品質量不合格。經調查發現，劣質電纜竟然在多地地鐵投標中暢行無阻，令人膽戰心驚。

與我國某些招標方一樣，大型企業經常采用最低價中標法評審投標項目。在法制體系完備、信用機制完善、質量管理監督體制到位、失信懲罰機制健全的國家，最低價中標法的廣泛使用并不會帶來太多問題，價格并不是招標方最看重的要素和投標方最希望比拼的環節，相反，如何在確保技術質量優秀且留有一定利潤空間的基礎上實現最低價，成為驅動企業創新的推力，鼓勵企業競爭，利于優勝劣汰。

針對低價中標現象在某種程度上為企業和社會帶來的弊端和危害，大型企業作為采辦量大、采購額高的招標方，有必要分析低價中標現象的成因及應對措施，以提升采辦效率、提高項目質量。

一、最低價中標法的使用誤區及危害

我國招標投標法第41條規定了兩種評標辦法。一是“綜合評價法”，即“能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準”。二是“最低價法”，即“能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外”。

綜合評價法需要對投標人各項指標做出綜合評價。正確使用綜合評價法要求招標單位具有制定客觀完整的綜合評價標準的能力，對招標單位要求較高。如果缺乏標準的綜合評價法實施體系，則會使綜合評價法具有較強主觀色彩，存在較為彈性的自由裁量空間，使招標單位在面對質疑、投訴、檢查和審計時具有較大壓力。

為規避風險，部分招標方傾向于使用最低價法來確定中標人。但是，真正意義上的最低價法不應在評標過程中簡單地把價格作為唯一評判和決定性標準，不應忽略“滿足招標文件的實質性要求”的規定，也不應未經測算或未要求投標人澄清合理成本即以最低價確定中標人。因此，最低價評標法中的“最低價”不單純指價格最低，而是指經評審的、在各項標準合格基礎上的、不低于成本價的最低價。

但是受一系列因素影響，多年來我國相當一部分招標方在適用招標投標法過程中，將最低價投標法簡單機械地理解為“最低價”，逐漸形成投標人靠低價擠壓競爭對手、招標人輕質量重價格的業界氛圍。一方面，未考慮或忽視投標人的合理成本和利潤使得低價中標人在中標后，為保持企業盈利而采取以次代好等方式開展工作，埋下質量安全隱患。并且，投標方有可能在實施中通過其他方式要求招標方追加投資，不但可能使招標方無法達到壓縮費用的目的，而且可能由于無法獲得后續費用增加而影響項目進展。另一方面，“滿足招標文件的實質性要求”這一重要評審基礎未得以充分貫徹落實，不利于招標人從質量、技術和性能方面選擇優良的投標人，不但影響招標項目質量，也阻礙企業的技術研發和質量提升，不利于產業轉型和結構調整。

二、低價中標負面現象的應對措施建議

最低價中標法這一評標原則本身并不應受到質疑和否定，作為國際通用的評標方法之一，最低價中標法的正確使用能夠達到節約成本、提高效益和效率的目的。在目前我國招標投標體制并不健全、招標投標評審環境尚需改善的條件下，建議大型企業作為招標方可從以下幾方面規范最低價中標法的適用，通過嚴格的管理體系來降低低價中標現象的負面影響。

三、正確使用最低價評標法

（一）保證合格基礎上的低價，保證優質低價

招標方應將“滿足實質性要求”、“合格基礎上的低價”、“優質低價”作為評審前提，避免價格一刀切，杜絕只看價格不看質量或者少看質量，要保證各評分項合格。

（二）投標價格不能低于成本，適當留出合理利潤空間

如果中標價格低于成本價，在中標價中不考慮招標方的合理利潤空間，投標人必然采取降低產品質量或變更、索賠等其他方式獲取利潤。預留利潤空間要求招標方了解投標方的合理成本，招標方可根據經驗估算成本、自行核算成本或要求投標人澄清合理成本組成部分。應防范惡意低價投標，若發現投標人報價過低，招標人應啟動價格認定程序。

低價大致可分為兩種情形，一種是價格雖低但高于正常價，一種是價格低且低于正常價。在第一種情形下，壓低價格只是降低了投標方的利潤空間，基本不會影響工作質量；但第二種情形的危害卻很大，特別是當市場普遍不景氣、多名投標方皆通過低于成本價的價格投標以贏取工作機會時，招標方無論如何都難以避免低價中標所帶來的潛在負面影響。因此，招標單位應對招標項目的價格構成有清晰的認識，特別是對于大型的、復雜的、工期較長的重要項目，招標方須要投入資源對行業特點和周期、價格體系、成本構成、價格走勢、關鍵部分的構成等問題進行研究分析，提高采購水平，不做容易被乙方忽悠的甲方。在各投標方報價均低且招標方認為均低于合理成本價的情況下，招標方應事先樹立清醒的質量預警意識，在生產、實施、施工環節嚴格監督把控，防范中標方為彌補成本虧損而采取弄虛作假行為。

（三）杜絕實際合同價格低于中標價格

在實踐中會出現招標人在確定中標人后再行壓低價格、致使實際簽署的合同價格低于中標價的現象。這種做法不但違反法律強行性規定，更會影響招標人的工作和產品質量。企業內部審計部門在對招標過程文件進行審計時，通常會嚴格注意合同價是否高于中標價，但對于合同價低于中標價的現象，建議也應予以監督。

（四）鼓勵使用綜合評價法

雖然綜合評價法標準的編制難度較大，評標因素及權值的確定較為復雜，但綜合評價法比最低價法更客觀、更科學、更量化，并能有效防止低價不正當競爭。建議大型企業投入資源和精力探索編制客觀的、高水平的綜合評價法標準。

四、根據項目類型的不同選擇適用不同的評標方法

每個項目都有最適合于自己的評標方法，應從項目特點出發選擇最有利于實現項目目標的評標方法。技術上沒有特殊要求的項目或技術規格、性能、制作工藝要求統一的項目，比較適合采用最低價法。綜合評價法適用于價格不是考察重點，而投標方的方案、業績、經驗、人員是考察重點的項目，比如設計、監理類和技術復雜施工項目。

對于企業的常見招標項目而言，在設備采購中，較為簡單的設備可選擇最低價法，技術復雜的設備可選擇綜合評價法；服務采購和工程建設項目建議選擇綜合評價法。

（一）配備專業的評審專家

在評委會專家組成上，對于技術較為復雜、質量要求非常嚴格的項目，建議選擇專業技術水平高的專家，并適當減少項目單位內部專家人數。

（二）強化質量安全監督監管，建立規范嚴格的管理體制

鑒于最低價中標法對價格因素考量較多，為降低低成本所帶來的質量風險隱患，招標方應強化質量、安全方面的監督監管，建立規范嚴格的管理體制，加強質量監管；檢查驗收中嚴把質量關口，從標前、標中到標后實施全流程追蹤監管，加強現場監督、出廠檢驗、施工管理等各環節監管，在健全、嚴格的管理機制作用下及時發現并糾正產品、工程的質量問題。

在行業不景氣、各供應商和承包商普遍采取低于成本價投標買工作換取業績的情況下，招標方更應強化各環節的監督檢測和管理，制定嚴格的評標和管理標準，事前防范、事中監督、事后檢查，防止并及時發現中標方的違法違規行為。

近期，某企業對一批技術并不復雜但購買量較大、使用范圍很廣的貨物進行招標，在招標過程中，招標方雖然懷疑投標方報價過低、有可能低于成本價，但最終還是選擇了最低價投標方。由于報價太低無法回收成本獲取利潤，投標方在提供貨物時以次充好，但是，招標方的質量監督管理措施非常嚴格，及時發現質量問題，避免了損失。

除了強化管理體制外，還應落實追責機制，一旦發現質量問題，即使是最低價，也應對招標方責任人進行追責。

（三）建立規范的合同變更管理體制

低于成本價或利潤空間很低的中標人除了通過弄虛作假、偷工減料降低成本外，還會通過設計方案變更、工作量變更等種種理由，要求招標人補簽合同、追加投資，采用低價中標高價結算的方法彌補成本和利潤損失。但是，另一方面，根據項目的實際情況，合理的變更和索賠又是工程建設項目實施過程中的常見現象，也是保證施工質量、達到建設目標的必要方法之一。因此，需要建立實施規范、標準、系統的合同變更管理體制，在避免惡意變更、嚴格管理投標方的同時，對確實需要變更的工作予以及時批準。

近期，在某企業一大型工程建設項目中，由于投標方價格血拼嚴重，造成不得不通過變更環節追補資金以繼續項目建設。但是，招標方項目管理體制健全嚴格，投標方難以獲得其起初計劃實施的變更，雖然避免了投標方的故意變更，但是也影響了項目進度，對招標方項目建設造成負面影響。

（四）加強供應商監督管理，制約懲處供應商失信行為

應加強供應商監督管理，執行合同履行和信用評價體系，對于中標人的履約失信、違法失信行為進行及時有效的制約和懲處，限制不合格供應商進入供應商庫，提高投標人通過惡意低價中標所需承擔的風險成本，降低投標人基于利益而不惜違法違規操作的可能性。

綜上所述，究其本質，低價中標現象源于對我國招標投標法中規定的最低投標價評審方法的誤用和濫用，可通過正確適用最低價中標法、根據項目特點選擇適當的評標方法，以及建立健全項目和質量管理體制來減輕低價中標現象的負面影響。