黨的十二大以來歷次黨代會對城鄉協調發展的理論探索

摘 要： 黨的十二大至十四大重點改革農村經濟體制，“放活”農村；黨的十五大、十六大側重減輕農民負擔，“少取”農民；黨的十七大至十九大著重保障農村生存與發展的切身利益，“多予”農村。從黨的十二大至十九大，中國共產黨遵循聯系發展、抓主要矛盾、以人民利益為中心的基本哲學原理，堅持城鄉協調發展，取得顯著成效，這為全面決勝小康社會鋪平了道路。

關鍵詞： 黨代會報告；城鄉協調；放活；少取；多予

中圖分類號：D220；F299.21 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2018.03.09

歡迎按以下方式引用：馬井彪.黨的十二大以來歷次黨代會對城鄉協調發展的理論探索[J].克拉瑪依學刊，2018（3）44-48.

改革開放40年來，我國經濟社會的發展取得舉世矚目的成就。隨著改革開放的繼續推進，我國城市與鄉村都得到快速發展，然而，城鄉差距也在逐步拉大，城市發展的速度遠遠快于農村發展速度。中國共產黨極為重視城鄉協調發展，并制定了一系列政策來協調城鄉關系。中國共產黨作為我國的執政黨，是社會主義建設的領路人。中國共產黨全國代表大會通過的報告及決議是其執政理念的反映，具有權威性、導向性、實踐性。本文擬從改革開放以來，中國共產黨第十二次全國代表大會至第十九次全國代表大會（以下簡稱：黨的十二大、黨的十三大，以此類推）依次通過的報告及相關文件，梳理出中國共產黨對城鄉協調發展的理論成果，為實現城鄉協調發展、全面決勝建成小康社會提供理論參考。

一、黨的十二大至十四大：“放活”農村

黨的十二大至十四大對城鄉協調發展的探索在農村主要表現為“放活”，對農村的經濟體制進行調整，促進農村生產力恢復和發展。

1978年改革開放后，在農村實行家庭聯產承包責任制改革，提高了農民生產積極性，促進了農村生產力的發展。1982年9月1日召開的黨的十二大是改革開放后的第一次全國代表大會，對十一屆三中全會對農村經濟體制機制的改革作了總結：“十一屆三中全會首先抓住農業這一環，著重克服過去指導上長期存在的‘左傾錯誤，恢復和擴大農村社隊的自主權，恢復自留地、家庭副業、集體副業和集市貿易，逐步實行各種形式聯產計酬的生產責任制，同時提高了糧食和其他部分農產品的收購價格，隨后又解決了多種經營的方針問題，從而使農業面貌很快發生顯著變化。”[1]135這是對農村改革的肯定與支持。“近幾年在農村建立的多種形式的生產責任制，進一步解放了生產力，必須長期堅持下去，只能在總結群眾實踐經驗的基礎上逐步加以完善，決不能違背群眾的意愿輕率變動，更不能走回頭路”[1]140。黨的十二大為農村經濟體制改革指明了方向，在家庭聯產承包責任制的基礎上推進多種形式的改革，旨在為農村經濟的發展清除體制上的障礙。農村的體制改革不僅提高了農村生產力水平，也對城市經濟體制的改革提供了借鑒。十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》對農村經濟體制改革進一步總結和分析：“我國經濟體制改革首先在農村取得巨大成就。……目前農村的改革還在繼續發展，農村經濟開始向專業化、商品化、現代化轉變，這種形勢迫切要求疏通城鄉流通渠道，為日益增多的農產品開拓市場。農村改革的成功經驗，農村經濟發展對城市的要求，為以城市為重點的整個經濟體制的改革提供了極為有利的條件。”[1]216-217黨的十二大報告及通過的相關決定對農村的改革持肯定態度，并為農村推進市場化改革指明了方向，以此適應農村生產發展的需要。

農村市場化的改革是一個雙向互動的過程，既是解放農村生產力的要求，也是市場的需求。市場需求需要對農村經濟結構進行調整。黨的十三大報告在總結黨的十二大對農村經濟體制市場化改革的基礎上，對農村經濟結構的調整作了指導：“農業的穩定增長和農村產業結構的改善，是整個國民經濟長期穩定發展的基礎。……我們又必須繼續合理調整城鄉經濟布局和農村產業結構，積極發展多種經營和鄉鎮企業，并且把它同支持和促進糧食生產很好地結合起來，保持農村經濟的全面發展和農民收入的持續增長”[1]293。“要鞏固和完善以家庭經營為主的多種形式的聯產承包責任制，積極鼓勵兼業經營，建立社會化服務體系”[1]293；“要注意城鄉改革的配套，處理好城鄉矛盾，鞏固工農聯盟”[1]293。黨的十三大報告為農村產業結構的調整作了指導：一是在穩定農業增長的基礎上，改善農村產業結構，以此適應市場化的需求；二是通過開展多種形式的經營，結合配套的城鄉改革措施，促進市場的擴大。黨的十三大報告對農村產業結構調整的指導是在黨的十二大報告指明的農村改革發展方向基礎上的進一步細化，最終目的還是促進農村經濟的市場化，適應時代發展的需要。

黨的十四大報告則對黨的十二大、黨的十三大以來的經濟體制改革作了總結：“黨的十二大提出計劃經濟為主，市場調節為輔；十二屆三中全會指出商品經濟是社會經濟發展不可逾越的階段，我國社會主義經濟是公有制基礎上的有計劃商品經濟；十三大提出社會主義有計劃商品經濟的體制應該是計劃與市場內在統一的機制；十三屆四中全會后，提出建立適應有計劃商品經濟發展的計劃經濟與市場調節相結合的經濟體制和運行機制。”[1]444-445同時，黨的十四大報告對市場的作用作了闡釋：“改革開放十多年來，市場范圍逐步擴大，市場對經濟活動調節的作用大大增強。”[1]445因此，黨的十四大報告提出，為解放和發展生產力，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。在此時代背景下，黨對農村經濟體制的改革側重于價格的改革，抓緊進行農產品價格和農村流通體制的改革，繼續強化市場在農村經濟中的調節作用。黨的十四大之后，農產品價格根據市場供求關系有所調整，改變了以往政府主導價格的局面。

黨的十二大至十四大對城鄉協調發展的探索重在“放活”農村，改革不適應農村經濟發展的體制。黨的十二大為農村經濟體制改革指明了方向，黨的十三大在黨的十二大基礎上為農村產業結構調整作指導，黨的十四大則綜合了黨的十二大及黨的黨十三大對農村經濟體制、產業結構的調整，進一步提出了建立社會主義市場經濟體制的目標，對農村經濟體制改革側重價格的改革，發揮市場的作用。

二、黨的十五大至十六大：“少取”農民

農村市場經濟體制改革促進了農村經濟發展。然而，我國長期形成的城鄉二元結構及城市偏向政策延續的歷史慣性使農村經濟的發展更多的是為城市的發展服務，農民負擔重、增收緩慢是阻礙城鄉協調發展的重要表現形式。黨的十五大、十六大都把“少取”農民，減輕農民負擔，推進農村稅費改革作為農村工作的重心。

黨的十五大報告中提出：“堅持把農業放在經濟工作的首位，穩定黨在農村的基本政策，深化農村改革，確保農業和農村經濟發展、農民收入穩定。”[2]609“要尊重農民的生產經營自主權，保護農民的合法權益，切實減輕農民負擔，使廣大農民從黨在農村的各項政策和工作中得到實惠。”[2]609黨的十五大第一次提出減輕農民負擔問題，十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中對如何促進農民增收及減輕農民負擔做了進一步闡釋：“增加農民收入，減輕農民負擔，是農村實現小康的基本條件。……要依靠發展生產，優化產業結構，拓寬就業門路。在搞好糧棉油等大宗產品生產的同時，合理開發利用資源，發展多種經營；組織農民工外出務工，增加農民收入。……嚴禁亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派，糾正變相增加農民負擔的各種錯誤做法；逐步改革稅費制度，加快農民承擔費用和勞務的立法”[2]675。增加農民收入，減輕農民負擔主要有兩條路徑：一是在農村采取多種經營方式，創造農民增收的途徑；二是國家通過稅費改革切實減輕農民負擔。應該說，后一種路徑比前一種路徑效果更快、更直接。因為促進農民收入的增加是一個緩慢的過程，在農村發展多種經營也需要資金的投入，外出打工的途徑也需要時間的累積。因此，黨的十六大繼續注重稅費改革，黨的十六大報告中指出：“繼續推進農村稅費改革，減輕農民負擔，保護農民利益。”[2]750在此基礎上，十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出：“農村稅費改革是減輕農民負擔和深化農村改革的重大舉措。完善農村稅費改革試點的各項政策，取消農業特產稅，加快推進縣鄉機構和農村義務教育體制等綜合配套改革。在完成試點工作的基礎上，逐步降低農業稅率，切實減輕農民負擔”[2]824。在黨的十五大、十六大報告之后，中央政府制定針對農村稅費改革的政策，由試點逐步覆蓋全國農村，農業稅最終被取消。農村稅費改革是一場歷史性變革，標志著在我國擁有2 600多年歷史的農業稅退出歷史舞臺。農村稅費改革是減輕農民負擔的根本措施，促進了農民收入恢復性增長，維護了農村地區社會穩定。“農村稅費改革被稱為是繼中國土地革命、家庭聯產承包責任制之后的‘農村的第三次革命。”[3]169

三、黨的十七大至十九大：“多予”農村

農村稅費改革取得良好成效，切實減輕了農民負擔。農村稅費改革是改革開放取得重大突破的重要內容，黨的十七大報告對此作了總結：“農村綜合改革逐步深化，農業稅、牧業稅、特產稅全部取消，支農惠農政策不斷加強”[2]908。黨的十七大、十八大、十九大把“多予”農村作為農村工作的指導方針。這三次代表大會“多予”的前提是相同的，都極為重視農村、農業、農民的問題，同時“多予”的側重點在于推進城鄉公共服務均等化。

第一，重視農村、農業、農民的問題。黨的十七大報告指出：“統籌城鄉協調發展，推進社會主義新農村建設。解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。”[2]918隨后黨的十八大報告針對“三農”問題再次強調：“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重。”[4]18黨的十九大報告再次重申：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農問題作為全黨工作重中之重。”[5]

胡錦濤同志在十七屆三中全會第一次會議的工作報告中提出“農業、農村、農民問題關系黨和國家事業發展全局”，“農村改革仍然是我國改革的關鍵環節，農業農村發展仍然是我國發展的戰略基礎。抓住這個重點，就能掌握整個改革開放的主動權，就能帶動我國經濟社會新一輪發展”[6]651。緊接著在十七屆三中全會第三次會議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》系統總結了農村改革發展的成就和寶貴經驗，豐富和發展了改革開放的理論成果，標志著我們黨對“三農”地位和作用的認識達到了新的高度，也進一步指明了我國農村改革發展的方向。黨的十八大之后，《中共中央、國務院關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》提出“始終把解決好農業農村農民問題作為全黨工作的重中之重”[4]93。“把城鄉發展一體化作為解決‘三農問題的根本途徑。”[4]93解決“三農”問題是實現城鄉協調發展的重要內容，三次代表大會都始終將“三農”問題作為全黨工作的重中之重，足以顯示黨中央對“三農”問題的重視程度之高。

第二，推進城鄉公共服務均等化。從黨的十七大至十九大不斷推進城鄉公共服務均等化，尤其關注教育、社會保障、醫療等涉及民生的公共服務。對于教育，三次代表大會側重教育公平、教育質量的提高。黨的十七大報告指出：“優先發展教育，建立人力資源強國。教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。”[6]29“保障經濟困難家庭、進城務工子女平等接受義務教育。加強教師隊伍建設，重點提高農村教師素質。”[6]29黨的十八大報告中進一步強調：“努力辦好讓人民滿意的教育。”[4]27“大力促進教育公平，合理配置教育資源，重點向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜，支持特殊教育，提高家庭經濟困難學生資助水平，積極推動農民工子女平等接受教育，讓每個孩子都能成為有用之才。”[4]27-28黨的十九大報告中再次指出：“優先發展教育事業。推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。”[5]

對于城鄉社會保障體系建設，從黨的十七大至十九大都重視城鄉社會保障體系建設，使城鄉社會保障體系由建立走向完善。黨的十七大報告中提出：“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。”[6]30“促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，探索建立農村養老保險制度。”[6]30“建立基本醫療衛生制度，提高全民健康水平。”[6]31“加強農村三級衛生服務網絡和城市社區衛生服務體系建設，深化公立醫院改革。”[6]31黨的十八大報告中再次強調：“統籌推進城鄉社會保障體系建設。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”[4]28-29黨的十九大報告進一步指出：“加強社會保障體系建設。按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。全面實施全民參保計劃。”[5]黨的十七大、十八大之后，黨和政府對城鄉社會保障的建設力度逐步加大，農村低保制度和新型合作醫療制度由開始建立到完善，使得農民的生活和醫療有了最基本的保障。黨的十九大報告對城鄉社會保障體系的建設進一步細化和完善，以滿足不同層次人民的需求。

習近平總書記在黨的十九大報告中提出了我國社會矛盾的變化：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國穩定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。”[5]這也預示著黨的十九大之后黨對城鄉協調發展的探索會更加全面、充分，注重解決不平衡、不充分的問題，對農村資源配給會更充分、更協調，實現城鄉協調發展，從而奪取全面建成小康社會的偉大勝利。

四、啟示

從黨的十二大到黨的十九大，中國共產黨對城鄉協調發展由制度性的改革到減輕農民負擔，再到加大支持農村發展的力度，“改革”始終貫穿其中，最終目的是實現城鄉協調發展。歸納這八次代表大會的相同點，可以得出以下啟示。

第一，堅持用聯系、發展的眼光看問題。黨的十二大到黨的十九大對城鄉協調發展是一個發展完善的過程。黨的十二大至黨的十四大主要從宏觀的制度層面“放活”農村，促進農村經濟體制的改革，使農村經濟得到恢復和發展；黨的十五大、黨的十六大從中觀層面“少取”農民，推進稅費改革，最終廢除了農業稅，減輕了農民負擔，維護了農村地區的和諧穩定；黨的十七大至黨的十九大從微觀層面“多予”農村，更加關注農村的教育、社會保障體系、醫療衛生建設等公共服務的建設，使農村居民學有所教、病有所醫、老有所養。黨的十二大至黨的十九大對城鄉協調發展的探索從“放活”農村到“少取”農民，再到“多予”農村，是一個連續發展的過程。首先從制度層面掃除阻礙農村經濟發展的體制障礙，進而為農民減輕負擔，最后更加關注農民切身利益。由注重物質的協調到經濟、政治、文化、社會、環境的全面協調發展。

第二，堅持兩點論與重點論的統一，抓住主要矛盾。黨的十二大至黨的十九大對城鄉協調發展的探索側重點不同。黨的十二大至黨的十四大主要改革農村經濟體制，因為僵化的農村經濟體制束縛了農村生產力的發展，這是當時農村社會的主要矛盾；黨的十五大、黨的十六大針對農民負擔過重造成農村地區發展不穩定的主要矛盾，推進農村稅費改革；黨的十七大至黨的十九大關注農民生存發展的需求與供給資源不足的矛盾，從教育、社會保障、醫療衛生等涉及農民切身利益的方面入手，促進農村社會保障體系、醫療衛生體系的建設，促進城鄉公共服務均等化。

第三，以人民利益為中心。黨的十二大至黨的十九大對城鄉協調發展的探索始終堅持以人民的利益為中心。中國共產黨作為我國的執政黨，是最廣大人民利益的代表，執政理念始終以人民的利益為導向。雖然城鎮化進程加快，但是農村居民在我國仍占多數。實現城鄉協調發展，就是要著力保障和改善民生，促進社會和諧；發展的成果最終由人民共享，社會實現較大程度的和諧，調動城鄉人民投身社會主義建設的積極性和主動性，為奪取全面建成小康社會的勝利不懈奮斗。

參考文獻：

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[2]本書編寫組.十一屆三中全會以來歷次黨代會、中央全會報告、公報、決議、決定（下）[M].北京：中國方正出版社，2008.

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[4]十八大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2014.

[5]習近平：決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/0L].http：//jhsjk.people.cn/article/29613458？isindex=1，2017-10-27.

[6]十七大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2009.