澳大利亞增強型“監管沙箱”的啟示

陳園園

摘 要：金融科技之“雙刃劍”屬性促使各國監管當局開始探索“鼓勵創新”與“防范風險”的平衡之道，“監管沙箱”由此創生。本文系統研究了澳大利亞增強型“監管沙箱”的適用范圍、各項準入條件、豁免期限、豁免流程等具體運行機制，并從中提煉出澳大利亞“監管沙箱”對金融監管的有益借鑒。

關鍵詞：監管沙箱；金融科技；金融創新

中圖分類號：F840.62 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0017-2018（7）-0050-05

一、引言

近年來，大數據、互聯網、區塊鏈、智能投顧、云計算等先進技術在世界范圍內接連興起并迅速被應用于金融領域，催生出了以電子貨幣、眾籌、市場借貸為代表的全新的、極具顛覆性的支付結算手段、融資模式、金融基礎設施與投資管理流程。這場以新興科技為主驅動力的金融領域的創新變革正以勢不可擋的姿態猛烈地沖擊著傳統金融行業在各個層面的運行狀態，向全世界金融領域宣告著“金融科技（Fintech）”新時代的來臨。然而，辯證唯物主義的認識論要求我們在評價“金融科技”對金融行業的影響和作用時，必須深刻認識到“金融科技”之“雙刃劍”屬性。一方面，“金融科技”掀起了變革性的金融創新之風，催生了多元化、便捷化、精細化的金融產品、服務流程和業務模式，在全面提升金融服務廣度與深度、質量與效率和市場競爭力的同時，也有效降低了金融機構在市場交易中的代理成本、中介成本和合規成本。另一方面，“金融科技”本身固有的高科技性、廣跨度性、高開放性等特點也使其自產生之日起就具有強烈的風險特征，包括更強的系統性金融風險、傳統金融“脫媒風險”、技術風險、數據風險、信息安全風險和監管套利風險等。FinTech創新之兩面性使世界各國的金融市場監管者均面臨著一個有待迫切解決的關鍵問題——采取什么樣的監管方式才能使“倡導金融創新”與“防范金融風險”達至相對平衡。

二、監管沙箱的核心理念

針對這一核心監管問題，英國于2016年5月率先采取了頗具創造性的應對措施——“監管沙箱”（Regulatory Sandbox）制度。“監管沙箱”的核心理念在于借助云計算技術創建一個縮小版的、相對安全的、不受有關監管制度約束的真實的測試環境，允許符合條件的申請者在該環境下測試其創新性的產品、服務、流程或模式等，并輔之以必要的消費者權益保護措施。作為一種全新的金融創新監管工具，“監管沙箱”一方面降低了測試準入標準，在很大程度上避免了監管之不確定性對金融創新成本和效率的不利擎制，充分激發了金融行業中的創新精神和創新競爭力；另一方面也基于消費者權益保護的立場設置了配套的保護措施，有效防范和控制了測試過程中可能產生的各類風險。此外，監管者的充分參與也使其能夠及時發現現行監管體系中與金融創新嚴重脫節的部分，以便監管者適時調整相關的監管制度。

由此可見，“監管沙箱”不失為當下世界金融領域內同時兼顧“創新發展”與“風險監管”的一項突破性的金融監管路徑。因此，在英國首創后，澳大利亞、新加坡、馬來西亞、中國香港和臺灣地區等也緊跟FinTech時代潮流，接連開啟了各自的“監管沙箱”之路。其中，澳大利亞證券與投資委員會（以下簡稱ASIC）自2017年2月頒布《監管指南257：在未持有澳大利亞金融服務許可證（AFSL）或信貸許可證（ACL）的情況下測試Fintech產品與服務》（以下簡稱《監管指南257》）并正式確立其“監管沙箱”制度之后，澳大利亞特恩布爾政府又于2017年末相繼推出了《2017年財政法修正案（后續措施）法案：FinTech沙盒監管許可證豁免（草案）》《2017年公司（FinTech沙箱澳大利亞金融服務許可證豁免）條例（草案）》（以下簡稱《AFSL豁免條例草案》）與《2017年國家消費者信貸保護（FinTech 沙箱澳大利亞信貸許可證豁免）條例（草案）》（以下簡稱《ACL豁免條例草案》），致力于創建一個具有強化效果的增強型“監管沙箱”，以便更大力度地支持金融領域創新，進一步鞏固澳大利亞作為亞太地區領先的金融科技中心的地位。澳大利亞在探索強化版“監管沙箱”的過程中，已經形成了一套完整系統的、領先世界的FinTech創新監管體系，深入研究并反思其最新的“監管沙箱”，對于完善金融科技監管制度具有借鑒意義。

三、澳大利亞增強型“監管沙箱”的運行機制

目前，澳大利亞最新的“監管沙箱”制度主要由ASIC《監管指南257》和澳大利亞政府有關增強型“監管沙箱”的三部草案組成。通過系統梳理這四部法律文件并結合澳大利亞金融創新監管實踐，我們可以得知澳大利亞設立增強型“監管沙箱”，其實質在于授權符合條件的公司在沒有依據公司法或國家信貸法持有金融服務許可證或信貸許可證的情況下，對其符合條件的產品或服務進行長達24個月的測試。而在澳大利亞增強型“監管沙箱”框架內，不需要持有金融許可證就可以進行測試的情形主要有三種：（1）在現行監管體系中已經存在的靈活性規定或者現有法律已經提供了許可證豁免；（2）滿足《AFSL豁免條例草案》或《ACL豁免條例草案》規定條件的金融科技公司可不持相關許可證對符合要求的產品或服務進行測試；（3）在前兩種情形均不符合時，可以向ASIC提出單獨豁免申請。在這三種金融許可證豁免情形中，第二種豁免情形——金融科技公司的金融服務許可證豁免和信貸許可證豁免，是澳大利亞增強型“監管沙箱”的核心與精髓之所在。因此，本文也主要圍繞著澳大利亞“金融科技沙箱測試中的許可證豁免”進一步展開詳細論述，對該項豁免的適用主體范圍、適用客體范圍、各項準入條件、測試時長與延期、豁免的提前終止、豁免流程與事后報告等逐一進行介紹，并從中提煉出可為我國所用之借鑒。

（一）適用的主體范圍

能夠在FinTech沙箱中獲得許可證豁免的測試者不得是已經獲得該類金融服務許可證或信貸許可證的人，也不得是該類持證人的授權代表或信貸代表，同時也不得是前兩者的相關法人團體。如果一個自然人既不是澳大利亞公民，又不是2007年澳大利亞公民法意義上的永久居民，那么他就不能在FinTech測試中獲得相關許可證豁免。如果測試者是一個外國公司，則只有在依法注冊后才有可能適用FinTech測試中的許可證豁免政策。此外，金融市場或結算工具的運營者不得在提供金融服務的測試中免除對其金融服務許可證的要求。

（三）適用的客體范圍

并非所有的金融服務和信貸活動都可以在FinTech沙箱測試中享受相關許可證豁免。但是，澳大利亞剛出臺的增強型“監管沙箱”顯然已經在很大程度上放松了對金融服務和信貸活動測試的許可證豁免限制，能夠在FinTech沙箱中無證測試的產品與服務范圍得到了顯著擴大。

如果符合條件的測試者欲在沙箱中不持有金融服務許可證而進行金融服務測試，則其所提供的金融服務只限于以下幾種方式：（1）就特定種類的金融產品提供金融產品建議；（2）申請或獲取特定種類的金融產品；（3）發行、變更或處置非現金支付工具；（4）安排發行、變更或處置特定種類的金融產品；（5）提供眾籌服務。此處的“特定種類的金融產品”因測試者提供服務的對象不同而有所差別。若服務對象是批發客戶，則測試者可依據《AFSL豁免條例》向其提供除衍生產品和保證金貸款工具以外所有金融產品的金融服務。若服務對象是散戶，則測試者只能依據該條例向其提供與以下幾類金融產品相關的金融服務：（1）由授權的存款機構發行的存款產品和非現金支付工具；（2）由授權的一般保險公司發行的除消費者信用保險產品以外的一般保險產品；（3）由授權的人壽保險公司發行的人壽保險產品；（4）養老基金發行的養老金產品；（5）對簡單管理投資計劃的投資；（6）聯邦債權、股票或債券；（7）列明的國內或國際證券；（8）眾籌中特定種類的保險金。

如果符合條件的測試者欲在沙箱中不持有信貸許可證而進行信貸活動測試，則其所提供的信貸活動只限于信貸合同的提供和與信貸合同有關的信貸服務。但是，該信貸合同期限不得超過四年，且信用額度在2000到25000澳元之間。此外，反向抵押貸款合同和小額信貸合同不在許可豁免的范圍之內，以消費者家庭財產的抵押或留置作為擔保的信貸合同也不能在測試中獲得信貸許可證豁免。

（三）各項準入條件

符合條件的測試者在FinTech沙箱環境中測試其符合條件的產品與服務時，必須同時滿足以下各項條件才能獲得相關許可證的豁免。

1.暴露限額

為了避免測試者在許可證豁免的情況下提供的金融服務和信貸活動給客戶帶來過大風險，澳大利亞在設立其“監管沙箱”準入標準時對客戶的風險暴露進行了適當限制。在FinTech沙箱測試環境下，測試者向散戶提供各類金融服務的最高限額如下：一般金融產品1萬澳元；一般保險產品85000澳元；壽險產品30萬澳元；退休金4萬澳元。此外，在許可證豁免測試期間，所有客戶對測試者提供的金融服務和信貸活動的投資總額不得超過500萬澳元，一旦到達或超過500萬澳元的客戶總暴露上限，測試者將不能再依據《AFSL豁免條例》和《ACL豁免條例》提供任何的金融服務和信貸活動。

2.客戶人數

除了客戶暴露限額以外，澳大利亞還對許可證豁免下的金融服務和信貸活動測試設置了客戶人數限額。在特定種類的金融服務測試期間，投資于該類金融產品的散戶不得超過100人，批發客戶的數量不受此限。在特定的信貸活動測試期間，該類信貸活動對應的客戶人數不得超過100人。

3.爭端解決

金融服務和信貸活動的提供商必須建立并維持一套符合ASIC制定或批準的要求的內部糾紛解決（IDR）程序，并成為ASIC批準的一個或者多個的外部爭端解決（EDR）計劃的成員。而且，這兩套程序和計劃必須能夠涵蓋散戶就測試中的金融服務或消費者就測試中的信貸活動提出的投訴。此外，測試者必須在測試期間和測試期結束后的12個月內一直維持其在外部爭端解決計劃中的會員地位。IDR和EDR程序的設置不僅有助于測試者在測試結束后及時獲得相關金融許可證，而且還為投資者和消費者提供了一個比正式法律體系更加便宜、更加快捷的爭端解決平臺。

4.賠償安排

為了保障客戶在測試中因測試者違法行為而遭受的損失能夠得到及時而充分的賠償，澳大利亞特別要求測試公司在取得金融許可證豁免并進入測試環境之前，必須要做好充足的消費者賠償安排，即持有專業的損害賠償保險且保險數額被ASIC書面批準為適當的。而且，金融服務和信貸活動的提供商不僅要在測試期間維持該項賠償措施，還要在停業后的12個月內繼續執行這一安排，以全面充分地維護消費者的合法權益。

5.其他義務

雖然符合條件的測試公司在沙箱中測試其符合條件的產品與服務時不需持有相關許可證，但是這并不意味著測試公司可以“為所欲為”，其仍然要遵守公司法和信貸法的有關規定。比如，金融服務的提供者必須要履行最佳利益義務，基于客戶的最大利益而提供合適的投資建議，當其建議是根據不完整或不真實的信息而做出時，必須及時向客戶給予充分的披露。再如，金融服務提供者在處理客戶資金時要履行客戶資金義務，在向散戶提供單獨建議時要包含建議聲明等。

（四）豁免期限與提前終止

因符合前述條件而參加測試的每一項金融服務和信貸活動最多可以獲得24個月的許可證豁免期限，自測試者依法定豁免程序通知ASIC之日起第14日開始計算。該期限比《監管指南257》規定的12個月整整多出了一倍的測試時長，雖不能適用中止、中斷和延長的規定，但卻可以基于多種原因而提前終止。

豁免的提前終止主要包括三種情形：（1）自動終止。該情形是指當測試公司在沙箱測試中向客戶提供了不符合規定的金融服務或信貸活動，或者消費者的投資金額達到或超過了規定的最高風險限額，或者每項金融服務或信貸活動的客戶人數超過規定的最大數額時，該測試公司正在進行的金融許可豁免測試將自動終止。如果測試者依據《AFSL豁免條例》或《ACL豁免條例》同時進行多項金融服務或信貸活動測試，那么只要其中一項測試出現上述情形之一，就會導致其正在進行的所有產品和服務測試歸于終結。（2）因ASIC決定而終止。該情形是指當測試者違反了《AFSL豁免條例》或《ACL豁免條例》規定的條件，或者ASIC有理由相信測試者不具有良好的信譽或名聲，或者ASIC認為測試者未能公平、有效、誠實行事，因而很有必要取消豁免，或者ASIC有證據表明測試者獲得許可豁免是為了繼續提供其已經取得豁免的產品和服務以規避風險限制時，ASIC可以書面通知的形式取消測試者已經獲得的一項或多項許可證豁免。（3）因供應商通知而終止。如果取得許可證豁免的測試者想要提前終止測試，其可以在24個月期限屆滿前向ASIC發出含有終止日期的通知，那么該豁免將于該指定日期確定性地停止。但需注意的是，此處的指定日期不得早于測試者向ASIC發出通知之日。

（五）豁免流程與消費者保護

在澳大利亞增強型“監管沙箱”框架下，意欲在許可證豁免的情形下進行產品與服務測試的公司不必向ASIC提出“申請”，只需要書面通知ASIC，向其說明自己的豁免意愿并提供必要的信息即可。該書面通知可以包含多項符合條件的金融服務或信貸活動的豁免意愿，如果每一項都符合測試條件的話，則每一項都可以獲得單獨的許可證豁免。而且，準測試者提交的書面通知必須包含測試者基本信息、網站地址、破產檢查、欺詐型訴訟情況、國家犯罪歷史檢查、欲測試的產品與服務的各項安排等重要信息。ASIC收到測試者的書面通知后只會審查其提供的信息是否完整，并不會就該信息進行詳細評估。此外，有關測試業務和聯系方式的基本信息將會在ASIC網站上發布，以供消費者和有關行業隨時查閱。

在許可證豁免沙箱測試中，為了保護客戶的知情權和其他消費者合法權益，強制測試者向客戶披露關鍵的信息以使消費者明確其所投資的服務和產品的性質是非常必要的。首先，享有許可豁免的測試者在向客戶提供金融服務或信貸活動之前，必須告知包括批發客戶和散戶在內的所有客戶其未持有金融服務許可證或信貸許可證且非持證者的授權代表或信貸代表之事實。其次，測試者要明確告知客戶其是依據《AFSL豁免條例》或《ACL豁免條例》而提供金融服務或信貸活動，因此對于持證者的某些正常監管制度和保障制度并不適用于測試者。再次，當測試公司發生破產、終止豁免測試、停止或變更相關業務、獲得相關許可證等特殊情況時，必須在10個工作日內書面通知每一位客戶，以合理保障消費者的知情權。此外，測試者在向散戶提供金融服務之前，必須清楚明確地向其披露金融服務提供者的名稱、聯系方式、可獲得的報酬（包括傭金）、特定的關聯或關系信息、爭議解決系統的具體使用信息等重要信息。

四、澳大利亞增強型“監管沙箱”的啟示

澳大利亞增強型“監管沙箱”作為領先世界金融領域的FinTech監管工具，其完整而具體的運行機制為金融監管尤其是FinTech監管提供了可借鑒的案例。

從監管目標看，澳大利亞“監管沙箱”兼顧“防范風險”與“支持創新”之理念值得借鑒，在做好金融風險防范工作的同時，也要大力營造公平、有序、開放、積極的金融競爭環境，最大程度地激發FinTech創新活力。此外，由于金融創新性變革推進神速，金融產品更新換代速度加快，跨行業金融服務設計不斷出新，“先發展，后治理”的傳統觀念已然使金融科技監管制度處于嚴重滯后的不利境地。因此，應當盡快打破“輕事前監管，重事后監管”的桎梏，樹立“前瞻性”的監管思路，促使相關監管政策跟進金融發展現狀。

從監管力度看，金融監管力度的衡量直接影響著金融創新的支持力度和金融風險的防范程度。澳大利亞增強型“監管沙箱”為創新者提供許可證豁免測試機會的同時，也制定了具體明確的準入標準，限制了許可豁免測試的時間，很好地把握了金融科技的監管力度，這一平衡性做法可以借鑒。

從監管模式看，澳大利亞增強型“監管沙箱”所蘊含的“主動監管模式”強調先對金融科技創新進行沙箱測試，然后根據該類金融創新在測試中的特征來制定與之契合的監管制度，可以為我國所借鑒。

參考文獻

[1]Corporations （FinTech Sandbox Australian Financial Services Licence Exemption） Regulations2017[EB/OL].https：//static.

treasury.gov.au/uploads/sites/1/2017/10/c2017-t230052-draft-reg-corp.pdf， 2018-04-01。

[2]Draft legislation and regulations-enhanced FinTech regulatory sandbox[EB/OL].

http：//sjm.ministers.treasury.gov.au/media-release/105-2017/， 2018-03-31。

[3]EXPOSURE DRAFT EXPLANATORY STATEMENT[EB/OL].

https：//static.treasury.gov.au/uploads/sites/1/2017/10/c2017-t230052-EXS-2.pdf， 2018-04-03.

[4]National Consumer Credit Protection （FinTech Sandbox Australian Credit Licence Exemption） Regulations 2017[EB/OL].

https：//static.treasury.gov.au/uploads/sites/1/2017/10/c2017-t230052-draft-reg-nationalccp.pdf， 2018-04-01。

[5]Testing fintech products and services without holding an AFS or credit licence[EB/OL]. http：//asic.gov.au/regulatory

-resources/find-a-document/regulatory-guides/rg-257-testing-fintech-products-and-services-without-holding-an-afs-

or-credit-licence/，2018-03-31。

[6]邊衛紅，單文.Fintech發展與“監管沙箱”——基于主要國家的比較分析[J].金融監管研究，2017，（7）：96-97。

[7]柴瑞娟.監管沙箱的域外經驗及其啟示[J].法學，2017，（8）：39-40。

[8]孫國峰.從FinTech到RegTech[J].清華金融評論，2017，（5）：94。

[9]尹海員.金融科技創新的“監管沙盒”模式探析與啟示[J].蘭州學刊，2017，（9）：173。

[10]張景智.“監管沙盒”的國際模式和中國內地的發展路徑[J].金融監管研究，2017，（5）：33。

[11]趙杰，牟宗杰，桑亮光.國際“監管沙盒”模式研究及對我國的啟示[J].金融發展研究，2016，（12）：60-61。

The Enlightenment of Australian Enhanced “Regulatory Sandbox” to China

Chen Yuanyuan

（Law School of Shandong University， Qingdao Shandong 266237）

Abstract： Fintech has the property of “double-edged sword”， which prompts regulatory authorities in various countries to begin to explore the balance between “encouraging innovation” and “preventing risk”， therefore the “Regulatory Sandbox” has emerged in the process. The paper systematically studies the specific operational mechanisms of Australias enhanced “Regulatory Sandbox”， including its scope of application， various access conditions， exemption deadlines and exemption procedures， from which the paper extracts the useful reference for Chinas financial regulation.

Keywords： regulatory sandbox； Fintech； financial innovation

責任編輯、校對：岳寧