“互聯網+政務服務”發展的困境及實現策略研究

楊慧　易蘭麗

摘要：在信息化的時代背景下，電子政務不斷發展進入“互聯網+政務服務”新階段。“互聯網+政務服務”是包括前提要素、核心要素、關鍵要素和保障要素等方面的復雜系統。同時也面臨著服務內容、服務流程、需求回應等方面困境。基于此，為切實推進“互聯網+政務服務”發展，亟待從辦事資源標準化、服務渠道、監督制度體系等方面探尋突破口。

關鍵詞：“互聯網+”；政務服務；基本要素

作為提升政府治理能力的新路徑，“互聯網+政務服務”工作受到黨中央、國務院高度重視。習近平總書記2016年4月在網絡安全和信息化工作座談會上強調：“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化，統籌發展電子政務，構建一體化在線服務平臺”。李克強總理在2016年和2017年全國兩會的《政府工作報告》中都明確提到要大力推行“互聯網+政務服務”，被視為運用互聯網思維與互聯網技術重塑政府的重要部署。總書記和總理的要求指明了“互聯網+政務服務”的發展方向，“互聯網+政務服務”是政府應對網絡時代的必然選擇。

目前，隨著互聯網技術的發展，我國各級政府圍繞簡政放權、放管結合、優化服務改革的要求，紛紛出臺了相關制度規范并積極推動落實，在推進“互聯網+政務服務”方面做了大量積極的探索。清華大學公共管理學院課題組的調研數據顯示，我國已有16個省級地方已開通或規劃建設省級一體化的網上政務服務平臺，并且近40%的省級一體化平臺已經覆蓋了省、市、縣三級，40%的地市級平臺已經進入發展階段，辦事資源標準化水平得到了一定程度的提升。同時，多個地方積極采用新技術提升互聯網政務服務水平，如為解決支付排隊等待時間長的問題，上海市、浙江省開通網上支付功能，實現部分事項全程網上辦理；上海市、山東省、甘肅省等平臺開通智能問答功能，由智能機器人提供24小時不間斷的咨詢服務；河北、河南等地應用電子地圖展示學校、醫療機構等信息，為公眾提供更便捷的服務。可以看出，我國各級政府在“互聯網+政務服務”方面展開了大量的實踐，并取得了一些成效。然而，從總體上看，“互聯網+政務服務”的供給與社會和公眾的需求之間還存在著一定的差距，中國互聯網絡信息中心近期發布的報告表明，公眾對在線政務服務的滿意率為48.5%，其中非常滿意的占15.6%，比較滿意的占32.9%，一般滿意的占29.5%，比較不滿意和非常不滿意的分別占4.7%和3.5%。通過統計，有半數的公眾對在線政務服務感到不滿意。學者們也對“互聯網+政務服務”的發展進行了探究。總體而言，國內關于“互聯網+政務服務”的文獻比較零散。最為直接的代表性研究強調，“互聯網+政務服務”構成了電子政務服務的新模式。在其他間接研究中，有的研究關注國外政務服務的經驗介紹；有的研究則聚集“互聯網+政務服務”的頂層制度設計與創新路徑。但是很少對于“互聯網+政務服務”的基本要素體系進行研究，這構成了本研究的邏輯起點，亟須深入挖掘影響“互聯網+政務服務”發展的要素，提出有針對性的對策建議。

一、 “互聯網+政務服務”發展的基本要素

為貫徹落實黨中央和國務院的簡政放權、放管結合、優化服務改革，推進“互聯網+”行動戰略，《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（國發〔2016〕55號）、《關于印發“互聯網+政務服務”技術體系建設指南的通知》（國辦函〔2016〕108號）等多項文件對于“互聯網+政務服務”的推進工作提出具體要求，旨在切實提高政務服務質量與水平。本研究通過政策解讀和文獻分析方式，立足于用戶需求，提出了影響“互聯網+政務服務”發展的基本要素體系。

1. 前提要素。“互聯網+政務服務”能否有效推進，首先需要考慮服務內容的實用性。服務內容的實用性旨在滿足公眾個性化需求，提升服務質量和效率，實現“讓信息多跑路、讓群眾少跑腿”。服務內容的實用性主要涵蓋三個方面：一是與用戶辦事密切相關的申請條件的實用性；二是辦理事項申請材料是否清晰明確；三是辦理事項申請表格的提供下載情況。服務內容的實用性一定程度上影響著政務服務的發展水平，從而影響公眾對服務結果的滿意程度。

2. 核心要素。用戶網上辦事服務的便捷性作為“互聯網+政務服務”的核心要素，需要在服務過程和服務接觸上體現便民高效的理念，借鑒網上購物便捷、人性化的經驗做法，提升公眾服務體驗的滿意度。主要通過便利有效的服務設計工具和方法，提高服務過程的效率，為公眾提供便利、優質的政務服務。辦事服務的便捷性主要涉及兩方面：一是在線申報的提供情況；二是辦理時限優化情況，如事項辦理中承諾時限是否小于法定時限。

3. 關鍵要素。各級政府部門不僅要提供高效便捷的網上辦事服務功能，更要堅持問題導向，從解決公眾反映強烈的問題出發，及時回應社會關切。有效的咨詢服務對“互聯網+政務服務”的質量起著至關重要的作用。公眾每一次接觸政府代表服務提供的案例，政府回應的及時性與效果直接影響著公眾對政府信任度與滿意度。為此，各級政府要暢通互聯網溝通渠道，針對涉及公共利益等熱點問題，積極有效應對，深入解讀政策，及時回應并反饋處理結果，提升政府公信力和治理能力。咨詢服務的有效性主要涉及兩方面：一是咨詢問題答復的及時性；二是答復內容能否解決實際問題。

4. 保障要素。“互聯網+政務服務”建設為推進政府管理的創新提供了機遇。作為一種特殊的服務，它既具有不同于傳統電子服務的通用屬性，也具有不同于商務服務的政務服務特有屬性，這些屬性特征構成“互聯網+政務服務”發展的基本要素，服務資源的可見性就是其中之一。具體來說，服務資源的可見性主要涉及兩方面：一是互聯網政務服務平臺與網民常用的公共搜索渠道的對接情況；二是社會化服務平臺與互聯網政務服務平臺的對接情況。

二、 “互聯網+政務服務”發展存在的困境

我國各級政府在推進“互聯網+政務服務”方面做了大量積極有效的探索，取得了一系列的成果，但由于“互聯網+政務服務”發展模式還未完全成型，仍然存在亟待解決的現實困境。

1. 動力困境。標準化是政務服務發展的基礎和動力，也是推進政府治理現代化的必然要求。許多地方政府部門的網站功能局限于信息發布，服務平臺普遍存在缺少可供下載的必要表格和文件；即使提供服務事項的申請要件、流程，也沒有統一的國家標準，一定程度上制約了我國“互聯網+政務服務”標準體系建設的深入發展。標準化的缺失，成為當前我國“互聯網+政務服務”發展的最大掣肘。

2. 流程困境。目前多數地方的在線辦事服務停留在網上提供辦事指南，材料預審等層面，真正實現全流程在線辦理的事項非常少，居民身份證、企業/事業法人營業執照或組織機構代碼證等證照材料在各辦事事項要求提交的申請材料中反復出現，跨部門、跨層級、跨區域的辦事服務匱乏，同時在線預約、在線支付等推動辦事服務前后端延伸的服務功能較少。互聯網政務服務平臺在解決社會公眾辦事慢、辦事繁問題的作用有待于進一步完善。

3. 需求回應困境。在線咨詢是公眾通過網絡進行咨詢的一種問答方式。目前我國互聯網平臺公眾咨詢交流服務表現一般，互動交流的實時性較差；還存在未公開公眾來信和答復情況，即使公開答復情況，也僅僅停留在聯系方式，回應效率不高，服務不實用。這些問題極大地降低用戶對各級政府部門的信任程度。一般而言，線上政務服務需要按照“服務驅動”的原則組織業務，這與線下政務服務通過服務窗口與公眾進行雙向互動是一致的，需要強化從公眾與企業需求出發的理念，為用戶提供精細化與專業化的政務服務。

4. 發展困境。我國現有互聯網服務平臺的成熟度還不高，與公共搜索、第三方平臺對接不足。公眾習慣于百度等公共搜索快速定位信息，但公眾在百度檢索政務服務相關的關鍵詞，大多數來自于商業網站信息，信息的準確性和權威性值得商榷，阻礙公眾獲取有效信息。長期以來，電子政務系統主要的設計思路是滿足政府機構的業務需要，服務于現有業務流程。“以公眾為中心”的設計理念僅僅停留在紙上，嚴重影響政府形象。這需要政府網站一切從公眾出發設計服務，深層次掌握公眾需求。

三、 “互聯網+政務服務”發展的實現策略

立足“互聯網+政務服務”發展中存在的現實困惑，結合中央最新的“互聯網+政務服務”頂層設計，在遵循政務服務發展規律的基礎上，有的放矢地探索“互聯網+政務服務”建設的實現策略，增強群眾在共享互聯網發展成果上的獲得感，重要且迫切。

1. 加快推進“互聯網+政務服務”資源標準化。一些地方政府在推進“互聯網+政務服務”過程中，存在“重技術，輕服務”的傾向，過度關注服務形式，盲目追求互聯網政務服務平臺和政務新媒體建設，而忽略了公眾或企業網上政務服務辦事的實際效果。可以說，“互聯網+政務服務”并不是簡單的技術層面的將傳統政務辦理照搬到互聯網上，而是要以“公民需求”為導向，積極研究制定政務服務辦事資源的相關標準，這是“互聯網+政務服務”發展的前提。以政府職責為邊界，以公眾實際辦事需求為準繩，在辦事指南標準化建設方面，各級政務服務機構應以本級政府的權力清單和責任清單為依據，全面梳理“互聯網+政務服務”平臺涉及企業群眾辦事的事項，統一事項編碼，規范事項的辦理依據、辦理條件、申請材料、辦事流程、收費標準和辦理時限等方面，確保政務服務數據之間的聯通沒有標準障礙。在此基礎上，通過基礎數據庫、統一電子證照庫、統一身份認證體系等的建設，推動跨地區、跨層級、跨部門事項的協同辦理。

2. 深入拓展“互聯網+政務服務”渠道。中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的統計報告顯示，截至2016年12月，中國網民規模達到7.31億，相當于歐洲人口總量，互聯網普及率為53.2%，而手機普及率則高達95.1%。其中，在線政務服務用戶規模達到2.39億，占總體網民的32.7%。網民各類政務服務用戶使用率方面，使用支付寶或微信城市服務的最多，達到17.2%，其次為政府微信公眾號，占比為15.7%。政務微信、政務微博、政務軟件等多元化的新型電子政務形式，正在深刻改變著人們生活的方方面面，也不可避免的迎來政府治理與服務的新挑戰。面對公眾需求多樣性的特征，亟需探尋拓展政務服務渠道，提升政務服務的可及性和便捷性，讓群眾能夠獲得隨時隨地的服務。

全民上網的互聯網時代，各級政府部門應充分利用現代智能互聯網技術和信息系統，以門戶網站為核心，搭建政務微信、政務微博、APP以及支付寶等多聯暢達為一體的政府服務渠道，集成信息服務、咨詢服務、辦事服務等多種政務服務，變被動服務為主動服務。一方面借助政務新媒體龐大的用戶群，促進政務信息在公眾中的快速流動與及時共享；另一方面，依托社會化平臺有用易用的即時交互功能，增強政府與公眾的互動溝通，吸引公眾積極參政議政，這既有助于構建新型的政民關系，又有利于擴大服務平臺影響力，提升政府網上形象。

3. 有效融合實體政務大廳與“互聯網+政務服務”平臺資源。“互聯網+政務服務”建設是一個循序漸進、不斷完善的發展過程。當前我國各地區發展水平不均衡，仍存在網上政務大廳與實體政務大廳各自為政、線上線下脫節的現實困境，亟需統籌推進實體政務大廳與互聯網服務平臺融合發展。線上線下服務只有在相互融合，共同演進中，才能發揮各自優勢，形成功能互補的一體化政務服務模式，實現整體服務效能的最大化。

要做實、做強、做優綜合性實體政務大廳。提高實體大廳的事項進駐比例，既包括涉及審批類服務，也應涵蓋便民類公共服務，尤其是涉及多個部門的辦事服務更應全面進駐大廳，充分發揮實體大廳的場地優勢和部門協調優勢；加強實體政務服務大廳的制度建設，通過制定管理制度、運用科學有效的監督方式和考核方式，提高進駐部門和人員的辦事效率；不斷提高大廳的信息化水平，以縮短辦事時間、規范辦事流程為目標，推動大廳進駐部門完成與大廳綜合審批管理平臺的對接，應公眾需求配備電子設備、自助終端服務，提供證照寄送服務等，提高政務服務的人性化水平。在優化升級線下政務服務功能的同時，全面推進線上政務服務發展。線下服務是線上服務的重要支撐，線上服務是線下服務的延伸。線上政務服務功能的開通，能夠切實緩解公眾不斷增長的服務需求與相對落后的傳統政務服務之間的矛盾。做實做強做優的實體大廳為政務服務數據在互聯網上的流轉創造了條件，在確保線上線下服務標準一致、服務環節無縫銜接的基礎上，線上服務可更多的關注服務功能、服務內容、服務環境的改進和優化。如，提供在線留言、即時通信工具、政務熱線等多種咨詢方式，提高咨詢效率；發揮大數據在信息收集和分析等方面的作用，做好個性化需求精準推送，提高服務的智能化水平。

4. 探索構建“互聯網+政務服務”協同監督體系。“所有創新活動都有賴于制度創新的積淀和持續激勵，并以制度化的方式持續發揮著自己的作用”，推進“互聯網+政務服務”工作，需要立足于遵循互聯網和政務服務發展規律的角度，建立健全“互聯網+政務服務”監督制度體系，實現在“互聯網+政務服務”方面有效“推進理論創新、實踐創新、制度創新以及其他各方面創新，讓制度更加成熟定型，讓發展更有質量，讓治理更有水平，讓人民更有獲得感”。

監督是手段，不是目的。加強“互聯網+政務服務”監督是提升政務服務水平的關鍵。這個由多元要素共同參與構成的監督管理體系，由內部監督與外部監督相結合形成。其中，內部監督不僅包括基于績效評估等方式的監督，還包括采取自查自糾等措施構建的長效問責機制，以切實治理“互聯網+政務服務”過程中的庸政、懶政、怠政現象。外部監督主要包括發揮高校及科研院所作用，邀請相關領域專家參與政務服務評議；建立第三方獨立評估機制，有利于監督要素更有力地發揮作用。此外，要充分重視新聞媒體和公眾的監督作用，在推進“互聯網+政務服務”過程中，應進一步拓展公眾信箱、政務微信、投訴電話等多種監督渠道，方便群眾隨時隨地進行監督。

四、 結論與啟示

綜上所述，技術的變革是經濟社會發展的推動力量，“互聯網+政務服務”是各級政府部門提升執政能力和施政能力的重要支撐。標準化的辦事資源、多元化的服務渠道、一體化的線上線下服務、制度化的服務監督共同構成了當前“互聯網+政務服務”發展的主要策略。其中，辦事資源是核心，服務渠道是入口，一體化服務是目標，服務監督是保障，只有四方面多管齊下，“互聯網+政務服務”發展才能落到實處，真正在企業群眾辦事創業中發揮實效。

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作者簡介：楊慧（1986-），女，漢族，內蒙古自治區呼倫貝爾市人，清華大學公共管理學院博士后，研究方向為政府管理與創新、人才發展戰略研究；易蘭麗（1982-），女，侗族，湖南省懷化市人，清華大學公共管理學院博士后，北京郵電大學工學博士，研究方向為政府管理與創新、人類行為動力學。

收稿日期：2018-05-12。