甘肅省小型水利工程參與農(nóng)村“三變改革”的路徑探討

張偉鋒，何昌福，王亞虎

（1.甘肅省疏勒河流域水資源管理局，735211，玉門；2.甘肅省蘭州新區(qū)農(nóng)林水務(wù)局，730314，蘭州）

農(nóng)村“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的“三變改革”是黨中央、國(guó)務(wù)院在貴州六盤水農(nóng)村改革的基礎(chǔ)上，高度凝練并推行的又一輪農(nóng)村改革，也是繼“農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”后又一個(gè)針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的改革，其現(xiàn)實(shí)意義和重要性非常明顯。甘肅省是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困人口和比例最大的省份，如何用好農(nóng)村“三變改革”政策，關(guān)系到全省能否按時(shí)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。水利工程是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，新中國(guó)成立以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在水利部的大力支持下，全省灌溉農(nóng)業(yè)體系逐步形成并完善，水利工程數(shù)量迅速增加。但長(zhǎng)期以來(lái)，大量的水利工程資產(chǎn)無(wú)法盤活，水利工程參與市場(chǎng)融資的渠道還不暢通，特別是分散在廣大農(nóng)村的以公益性為主的小型水利工程，參與社會(huì)融資的難度非常大。農(nóng)村“三變改革”為小型水利工程資產(chǎn)再利用提供了有效途徑，在研究如何在保證國(guó)有資產(chǎn)安全的基礎(chǔ)上，通過(guò)“三變改革”盤活農(nóng)村小型水利工程資產(chǎn)，使其成為農(nóng)民獲得收益和提高收入的有效途徑。

一、小型水利工程基本情況

1.工程建設(shè)基礎(chǔ)

截至2017年年底，甘肅省14個(gè)市（州）、86 個(gè)縣（市、區(qū)）共建成小型水利工程18.59萬(wàn)處，其中小型水庫(kù)303座、中小河流及堤防2 096處、小型水閘7 235座、小型農(nóng)田水利工程16.81萬(wàn)處、農(nóng)村飲水安全工程6 835處、淤地壩932處、小型水電站338座。已明晰工程產(chǎn)權(quán)的有18.53萬(wàn)處，占已建工程總數(shù)的99.7%，已累計(jì)發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書8.09萬(wàn)本，占43.5%。其中國(guó)家所有3.84萬(wàn)處，占20.74%；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有6.11萬(wàn)處，占32.99%；農(nóng)民用水合作組織所有7.94萬(wàn)處，占42.83%；受益戶共同所有0.47萬(wàn)處，占2.54%；社會(huì)投資者所有0.02萬(wàn)處，占0.11%；個(gè)人所有0.15萬(wàn)處，占0.79%。

2.工程管理基礎(chǔ)

目前，甘肅省已建的小型水利工程中有16.41萬(wàn)處明確了管理單位，占已建工程總數(shù)的88.3%，有7.76萬(wàn)處工程已與管理單位簽訂了管理合同（協(xié)議書），占已明確管理單位工程總數(shù)的47.3%。其中，已明確管理單位的14.84萬(wàn)處小型農(nóng)田水利工程中，主要由基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)等，下同）、專門管理單位（大型灌區(qū)）和實(shí)行承包、租賃、拍賣等3種方式管理，分別占72.0%、15.6%和 10.6%；303座小型水庫(kù)主要由基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)和專門管理單位（水庫(kù)管理所等）進(jìn)行管理，分別占62.4%、37.3%；0.16萬(wàn)處中小河流及堤防、0.82萬(wàn)處小型水閘均主要由基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)管理，分別占70.9%、97.1%；0.48萬(wàn)處農(nóng)村飲水安全工程主要由基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)集中管理、專門管理單位集中管理和實(shí)行承包、租賃、拍賣等3種方式管理，分別占55.9%、28.5%和15.6%；662處淤地壩主要由基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)和專門管理單位進(jìn)行管理，分別占66.9%、32.5%；171座小型水電站分別由基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)集中管理、專門管理單位集中管理、通過(guò)承包（租賃、拍賣）等方式管理、實(shí)行股份合作方式管理等4種模式管理，分別占17.5%、36.3%、36.2%、10.5%（詳見表 1）。

二、甘肅省小型水利工程參與農(nóng)村“三變改革”的路徑探討

1.小型水利工程參㈦農(nóng)村“三變改革”的必要性

近年，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)田水利工程建設(shè)投入的不斷加大，甘肅省小型水利工程數(shù)量逐年不斷增加，為甘肅省糧食安全及農(nóng)村飲水安全發(fā)揮了巨大的保障作用。但由于小型水利工程幾乎全部為公益性水利工程，工程數(shù)量增加伴隨著公益性崗位及公益性維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)（公益性“兩費(fèi)”）的急劇上漲。急劇增加的公益性“兩費(fèi)”主要靠水費(fèi)和縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼很難維持，最終導(dǎo)致了小型水利工程普遍存在維修養(yǎng)護(hù)不到位的現(xiàn)象。自2016年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革以來(lái)，甘肅省積極探索小型水利工程管理體制機(jī)制改革，在部分縣（市、區(qū)）試點(diǎn)推行了 “骨干工程水價(jià)+末級(jí)渠系水價(jià)”，明確以末級(jí)渠系水價(jià)來(lái)解決已建的小型農(nóng)田水利工程管護(hù)費(fèi)用及管護(hù)人員經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，但農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)漲價(jià)空間有限，末級(jí)渠系水費(fèi)只能緩解管護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)狀，無(wú)法徹底解決末級(jí)渠系管護(hù)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。小型水利工程通過(guò)參與農(nóng)村“三變改革”，一方面可實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的目標(biāo)，另一方面也為盤活資產(chǎn)，進(jìn)而解決工程日常管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺口及參與社會(huì)融資提供了平臺(tái)。

2.參㈦范圍及總體思路

表1 甘肅省小型水利工程管理模式及管理單位現(xiàn)狀表

通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有和個(gè)人所有的小型水庫(kù)、塘壩、提灌、農(nóng)村供水工程等小型水利工程，明晰工程產(chǎn)權(quán)關(guān)系、優(yōu)化村級(jí)供水工程管理體系，盤活小型水利工程資產(chǎn)，培育和壯大小型水利工程管護(hù)主體，利用農(nóng)村小型水利資源向經(jīng)營(yíng)主體入股并獲得分紅收益，從而達(dá)到“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的改革目的，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮。

3.主要措施

（1）摸底造冊(cè)

以縣（市、區(qū)）為單位對(duì)轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施等資源進(jìn)行調(diào)查摸底，逐一登記造冊(cè)，建立健全工程檔案，明確小型農(nóng)田水利工程名稱、位置、數(shù)量、建設(shè)時(shí)間、管理與保護(hù)范圍、受益主體、現(xiàn)狀權(quán)屬等基本情況，分級(jí)匯總，形成組（社）、村（協(xié)會(huì)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（灌區(qū)）、縣（市、區(qū)）四級(jí)小型農(nóng)田水利資源臺(tái)賬。按照“三變”條件，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行全面清理核實(shí)，重點(diǎn)清查核實(shí)未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以及現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)等，查實(shí)存量、價(jià)值和使用情況，做到賬證相符和賬實(shí)相符。

（2）資產(chǎn)評(píng)估

以縣級(jí)水行政主管部門為主，聯(lián)合相關(guān)部門建立資產(chǎn)評(píng)估工作小組，重點(diǎn)對(duì)沒有登記入賬或者核算不準(zhǔn)確的，進(jìn)行價(jià)格重估并核對(duì)公示后登記入賬或者調(diào)整賬目；對(duì)長(zhǎng)期借出或者未按規(guī)定手續(xù)租賃轉(zhuǎn)讓的，要清理收回或者補(bǔ)辦手續(xù)，實(shí)事求是評(píng)估水利資產(chǎn)，逐工程建立固定資產(chǎn)臺(tái)賬，確定工程產(chǎn)權(quán)，確權(quán)頒證，為折價(jià)入股奠定工作基礎(chǔ)。

（3）確權(quán)頒證

按照《甘肅省小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革暫行辦法》，進(jìn)一步理清和明晰小型水利工程資產(chǎn)權(quán)屬。確權(quán)結(jié)果經(jīng)屬地村級(jí)公開欄公示無(wú)異議后，由縣級(jí)人民政府或授權(quán)的水行政主管部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證、使用權(quán)證，并由產(chǎn)權(quán)所有人與管護(hù)責(zé)任人 （或單位）簽訂管護(hù)責(zé)任書。建立小型水利工程產(chǎn)權(quán)動(dòng)態(tài)管理制度，對(duì)各項(xiàng)權(quán)能及其抵押擔(dān)保等情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)登記和管理。

（4）折價(jià)入股

允許將小型水利工程及設(shè)施作為資產(chǎn)承包、租賃和抵押貸款等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)標(biāo)的，盤活小型水利工程資產(chǎn)。因地制宜推進(jìn)專業(yè)化、社會(huì)化、物業(yè)化管理等多種管護(hù)模式，進(jìn)一步提高管護(hù)效率。引導(dǎo)農(nóng)民將集體或個(gè)人所有的小型水利工程所有權(quán)、使用權(quán)，經(jīng)資產(chǎn)評(píng)估后通過(guò)一定形式入股到家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體，并按股比獲得分紅收益。

（5）培育壯大經(jīng)營(yíng)主體

加大小型水利項(xiàng)目對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、土地流轉(zhuǎn)大戶、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的支持力度，鼓勵(lì)其作為項(xiàng)目法人開展項(xiàng)目建設(shè)，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管護(hù)。探索將財(cái)政補(bǔ)助形成的水利資產(chǎn)量化為村集體資產(chǎn)，作為受益群眾股金入股農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體經(jīng)營(yíng)，并獲得分紅收益。

三、改革過(guò)程中需注意的幾點(diǎn)問(wèn)題

1.要注意因地制宜、兩手發(fā)力

要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，結(jié)合農(nóng)村土地“三權(quán)”分置、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，充分尊重農(nóng)民意愿，強(qiáng)化政策扶持和路徑引導(dǎo)，把握改革方向，提高改革實(shí)效。發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，有效配置農(nóng)村小型水利資源和資產(chǎn)，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水資源條件、農(nóng)村小型水利工程資產(chǎn)等因素，探索符合實(shí)際、各具特色的做法，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小型水利工程設(shè)施從公益性工程向收益性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變、農(nóng)村小型水利建設(shè)資金向可帶來(lái)分紅的股金轉(zhuǎn)變、農(nóng)民向股東的轉(zhuǎn)變。

2.要依法依規(guī)，加強(qiáng)防范國(guó)有資產(chǎn)流失

堅(jiān)持用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，確保農(nóng)村小型水利集體所有性質(zhì)不改變、水資源紅線不突破，農(nóng)民利益不受損、生態(tài)環(huán)境不破壞，做到合法、合規(guī)、合理，防止集體資產(chǎn)流失，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占，嚴(yán)格依法辦事，妥善處理各種利益關(guān)系，保障農(nóng)民合法權(quán)益。確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者、受益者和監(jiān)督者，確保國(guó)有資產(chǎn)安全。

3.要注重㈦其他相關(guān)改革銜接配合

一是按照服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體要求，夯實(shí)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的水利基礎(chǔ)，加快高效節(jié)水等農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)步伐，改變傳統(tǒng)灌溉方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向?qū)I(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、集約化轉(zhuǎn)變，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)能力，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的發(fā)展環(huán)境和投資環(huán)境。二是注重改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性，加強(qiáng)與相關(guān)部門的銜接，發(fā)揮改革的綜合效應(yīng)；積極對(duì)接當(dāng)?shù)卮龠M(jìn)改革的相關(guān)政策法規(guī)和有利條件，將小型水利工程支持農(nóng)村 “三變”改革與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)交易機(jī)制、融資支持機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制相互結(jié)合，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革。三是注重小型水利工程參與農(nóng)村 “三變改革”后的運(yùn)行管理問(wèn)題，切實(shí)落實(shí)管護(hù)責(zé)任與管護(hù)經(jīng)費(fèi)，確保工程長(zhǎng)期發(fā)揮效益。

4.要加強(qiáng)改革宣傳

充分運(yùn)用各類媒體，多形式、多渠道、全方位宣傳小型水利工程參與農(nóng)村“三變改革”的主要內(nèi)容、方式方法。正確引導(dǎo)改革輿情，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切，努力營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心和支持改革的良好氛圍。

四、結(jié) 語(yǔ)

綜上，甘肅省已建的小型農(nóng)田水利工程、小型人飲工程等小型水利工程雖然數(shù)量龐大，但其工程資產(chǎn)屬性較為清晰，具備參與農(nóng)村“三變改革”的基礎(chǔ)條件。小型水利工程建設(shè)最終目的是為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收提供保障，從這一點(diǎn)來(lái)看，其目的與農(nóng)村“三變改革”的目標(biāo)相契合。同時(shí)，受工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺等條件制約，小型水利工程管理體制改革及產(chǎn)權(quán)制度改革深入推進(jìn)遇到很大的障礙，通過(guò)“三變改革”將小型水利工程作為入股企業(yè)的資產(chǎn)后，企業(yè)為保證其正常發(fā)揮效益，會(huì)自覺在盈利中計(jì)提一定的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，并在群眾的監(jiān)督下實(shí)現(xiàn)對(duì)工程的維修養(yǎng)護(hù)，是一種有效解決小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)資金短缺的途徑，也是對(duì)當(dāng)前甘肅省小型水利工程管理制度的一種創(chuàng)新。本文通過(guò)對(duì)小型水利工程參與農(nóng)村“三變改革”的路徑分析和探討，旨在為甘肅省乃至全國(guó)小型水利工程 “資源”的深度“挖掘”提供思路，同時(shí)為小型水利工程管理提供 “三變改革”模式。