淺談棚戶區改造PPP模式的運作及前景展望

武靈聰

摘要：PPP模式是近年來廣泛應用于基礎設施建設融資領域的一種新型融資模式，本文分析了PPP模式在棚戶區改造中的可行性，并分析了政府部門與私營企業合作融資建設的可行方式，具體介紹了PPP模式的項目運作方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式等以及在棚戶區的改造中PPP模式的運用給公共部門帶來的便利與好處、未來的發展前景。

關鍵詞：棚戶區；PPP模式；發展

一、棚戶區改造PPP項目的運作方式

（一）項目前期準備階段

在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發起和項目準備兩個部分。

1、項目發起。項目發起階段的工作主要內容包括啟動準備和前期調研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調查等。實施PPP模式是一個系統工程，其復雜、專業程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規劃、建設、土地、發改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領導小組；二是制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等；三要根據城市總體規劃和近期建設規劃，由政府組織相關部門或機構梳理城市基礎設施領域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構建PPP項目庫。

2、項目準備。項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊；二是項目協議；三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內容（項目建設規模、主要內容和總投資）；四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案；五是設計項目主要商業原則；六是財務分析，編制財務模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應具備的條件和能力及招標方式；雙方的主要權利和義務）；八是組織相關單位討論方案；九是實施方案公示和報批。在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協議。聘請專業咨詢機構，負責研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案，關鍵是設計項目主要商業原則，進行財務分析，編制財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并報市政府批準和省住房城鄉建設廳備案。

（二）項目招投標實施階段

項目招投標實施階段包括協議編制、競爭性程序、簽署協議三個部分。

1、協議編制。細化研究協議文件編制：研究和分析項目的技術、商務邊界條件（如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃）；落實建設內容分工、投資范圍（投資建設期限、工程質量要求和監管措施）；研究和編制項目協議等法律文件（項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險和應對措施等）；落實招標條件。

2、競爭性程序。主要包括：發布項目信息；投標人。準備投標文件；制定評標標準、評標細則和評標程序；成立評標工作組，開標、組織評標；編寫評標報告，推薦候選人；與候選人澄清談判。

3、簽署協議。先草簽項目協議，中標人在約定時間內辦理好項目公司成立的有關事宜，資金到位，政府配合完成資產交割及項目審批有關事宜，正式與項目公司簽約。

（三）項目實施階段

實施階段包括項目建設和項目運營兩個階段。

1、項目建設。首先，項目公司與各聯合單位簽訂正式合同，包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等；其次，項目公司組織各相關單位進行項目開發。在開發過程中，政府及相關部門對項目開發的過程進行監督，出現不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收試運營合格以后，開發階段結束，項目進入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經營權協議，約定特許經營期限。在整個項目運營期間，項目公司應按照協議要求對項目設施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監督的權利。

（四）合同終結階段

轉移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內容。

1、項目移交。特許經營期滿后，項目公司要將項目的經營權（或所有權與經營權同時）向政府移交。在移交時，政府應注意項目是否處于良好運營和維護狀態，以便保證項目的繼續運營和服務提供的質量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業務隨之中止。因此，項目公司應按合同要求及有關規定到有關部門辦理清算、注銷等相關手續。

二、棚戶區改造PPP模式的發展前景

財政部推廣PPP模式，意在拓寬城鎮化建設的融資渠道，完善財政投入及管理方式，解決融資難題。這是針對當前我國投融資存在的困境而提出的。專家總結我國傳統投融資模式存在“一高，融資平臺債務高；一低，公共供給效率低；一難，私人資本進入難”的問題。具體到文化領域，投融資問題同樣突出。在此背景下引入PPP模式，有助于破解文化領域融資困境。

PPP模式的引進對于文化領域特別是公共文化建設具有積極的意義。長期以來，文化領域特別是公共文化的產品和服務主要依靠政府投入，重視強調公共服務的“標準化”“均等化”。民營資本進入文化領域面臨著“不敢投”“不愿投”“沒有能力投”等問題。通過推廣PPP模式，將政府公共利益和企業經濟利益綁定，讓民營資本“敢于投”；通過投資周期的延長將項目經營的短期風險“熨平”，變短期逐利為長期獲利，讓民營資本“愿意投”；把政府的高信用優勢與社會資本、民營資本管理運行的高效率結合，降低民營企業的融資成本，提高文化項目的融資效率，讓民營資本“有能力投”。真正把引導民營資本投入文化領域的工作做實，而不是作為“口號”長期空喊。

此外，PPP模式有望取代融資平臺模式。第一，股債順勢而上，邁入直接融資大時代。PPP模式下可通過多種融資方式籌集資金，較融資平臺模式最大的變化在于以股權、新型債券品種為主的直接融資將取代以平臺貸款為主的間接融資。加之政府主流的一般債券、專項債券亦屬直接融資范疇，政府融資將開啟直接融資的大時代！就股權而言，公私合營項目公司形式將撬動巨量社會資本，以參股的形式為公用事業和基礎設施建設提供資金。就債權而言，債券品種將會豐富，項目收益債和資產證券化供給有望放量。第二，PPP項目公司或將化身為新一代“融資平臺”。43號文一聲令下，融資平臺將慢慢退出歷史舞臺。PPP模式或將成為融資平臺轉型的方向，PPP模式下的項目公司或將成為新型的“融資平臺”。政府債券的發行受到赤字率的約束，債務的擴張還得依靠“外部融資實體”，地方政府可依靠PPP模式下的經營主體繼續融資，所不同的只是企業和項目的信用取代了政府的隱性擔保。第三，降低地方政府債務系統性風險。PPP將促進地方政府舉債規范化，提高透明度；PPP推行的關鍵在于地方政府的契約精神，較高的信用將是采用PPP融資的必要條件，這將倒逼政府維持自身信用程度；當前財政部力推PPP的主要原因之一便在于化解地方政府債務危機，示范項目以存量項目為主，利于緩解存量債務壓力。

三、結語

隨著PPP成為各城市招商引資和發展經濟的主要手段，各省市的PPP項目正在不斷的大規模推出，我國的PPP市場正式進入到規模性的運行階段，由此帶來了城市開發、公共服務、基礎設施建設、節能環保、旅游文化、養老醫療領域政府治理、財政管理、商業模式、開發機制、投資機制、金融機制的全面革新。

參考文獻：

[1]李莉、張輝.中國新型城鎮化建設進程中棚戶區改造理論與實踐，中國經濟出版社，2014年9月第一版

[2]倪鵬飛.城市化進程中低收入居民住區發展模式探索，社會科學文獻出本社，2012年9月第一版