我國保障房制度存在的問題

霍昕浩

【中圖分類號】F407.9

【文獻標識碼】A

【文章編號】2236-1879（2018）13-0063-01

我國住房制度的改革自1978年起步以來經(jīng)過市場化洗禮至今，已進入一個亟需深化和完善的階段，在今日房價高企的背景下，做好城市低收入者家庭的住房保障工作是攸關經(jīng)濟社會民生的重大問題。

一、現(xiàn)行保障房供給模式的特征及存在問題

（一）保障房供給體系復雜，不同類型保障房的供給比例確定問題。1998年的“23號文”規(guī)定“中低收入家庭購買經(jīng)濟適用房”，即除了高收入家庭以外的70%左右的中低收入家庭都要通過經(jīng)濟適用房來解決住房問題，但1998房改到2010年公租房概念提出之前，經(jīng)濟適用房占商品房的開發(fā)比例從2000年最高的22%降到2010年的不足3%，這其中除了資金短缺、地方政府缺乏動力等因素之外，制度設計失靈是一個重要原因，我國經(jīng)濟適用房作為“政策性的商品房”實施的是成本加成定價，因開發(fā)成本和利潤率較難核實，政府提供的公共資源很難保證被中低收入家庭獲得，比如眾多中低收入者的購買能力與經(jīng)濟適用房的優(yōu)惠程度存在較大差距，尤其是一些中小城市，加之準入和售后管理方面的復雜性，經(jīng)濟適用房成為一些中高收入者的投機品。廉租房是提供給“最低收入家庭的救助性住房”，這部分家庭占總住戶家庭的10%以下，由于保障目標較為清晰，政策執(zhí)行中并沒有出現(xiàn)經(jīng)濟適用房政策實施中的混亂情況。

（二）保障房供給制度與房地產(chǎn)宏觀調控政策關系混亂。對中低收入者提供住房保障是現(xiàn)代政府的職責，這也是住房保障制度普遍實施的原因。同時，對宏觀經(jīng)濟進行調控以糾正市場失靈也是政府職能，尤其是房地產(chǎn)市場具有壟斷性、信息不對稱程度高等原因，政府有運用各種政策手段調節(jié)房地產(chǎn)市場以促進市場健康平穩(wěn)發(fā)展的職責。

（三）保障房供給的區(qū)域差別化問題。首先，我國地方經(jīng)濟發(fā)展、財政水平差別很大，現(xiàn)有各類型保障房的供給水平也各不相同，各地對不同類型保障房的需求各異，而在保障房政策的實施過程中，其執(zhí)行以完成行政計劃為目的，建設指標按照行政計劃分解，沒有考慮到各地方對各類型保障房的差異化需求，供需不匹配導致的資源浪費將不可避免。其次，按各國通例，保障房建設一般由中央政府提供政策和大部分資金，地方政府負責實施，但是，我國財政處于縱向、橫向失衡的狀態(tài)，縱向失衡表現(xiàn)為中央財政收入比重大，地方財政收入比重小;橫向失衡表現(xiàn)為中東部地區(qū)與西部地區(qū)財政水平懸殊。對于財政收入水平低的地區(qū)來說，在缺乏有效激勵機制以及存在均等考核的約束下，往往缺乏大規(guī)模建設保障房的動機，而且，單純依靠行政考核問責等手段難免會引起地方政府行為變異，如以其他形式的住房建設數(shù)據(jù)充當保障房建設。

（四）我國住房供應及需求的特殊性未充分考慮。從住房供給面來看，我國的住房供給體系由廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房、限價房、商品房等種類眾多的住房構成。由于我國實行城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，城中村民房和小產(chǎn)權房也是城市住房供應體系中重要的組成部分，現(xiàn)有住房保障考慮了原有的保障房類型，但對這類特殊意義上的體制外保障房沒有足夠重視。實際上，城中村民房和小產(chǎn)權房在某種程度上已經(jīng)成為相當一部分中低收入者的保障房，對這類體制外住房供應，亟待制度改革使其合法地發(fā)揮保障房作用。從住房需求面看，保障房需求量大而現(xiàn)有保障房制度覆蓋范圍小，且保障分層過于復雜，必將導致資源浪費和高昂的分類管理成本。由于特殊的勞動戶籍制度，我國城市常住人口由本地城市戶籍人口、本地農(nóng)村戶籍人口、外地城市戶籍、外地農(nóng)村戶口等四種類型組成，現(xiàn)有保障房體系僅覆蓋了本地城市戶籍人口，對于無本地城市戶籍的應屆農(nóng)村大學生的保障房需求問題則應加以通盤考慮。此外，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，農(nóng)民工保障住房制度缺失，農(nóng)村施行劃撥用地的福利型自給自足住房制度，城市住房主要依靠商品房市場。缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一的保障房制度來解決游離在城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工和長期在城市居住的農(nóng)村居民的住房問題，這不僅不利于我國城鄉(xiāng)土地資源的有效配置，主要表現(xiàn)在城市商品房價畸高而農(nóng)村住房用地粗放浪費，也嚴重阻礙了我國的城市化發(fā)展進程。

二、我國保障房供給模式的重塑

（一）建立政府投入、市場運作的模式。從國外保障房制度的發(fā)展歷程和我國房改以來保障房供給制度實施中出現(xiàn)的問題可以發(fā)現(xiàn)，政府以直接行政手段供給保障房，存在資金短缺、激勵嚴重不足、管理混亂、供需不匹配造成的資源浪費等問題，這些問題在國內外表現(xiàn)的均較為突出。

國家首先應該明確保障房的具體保障對象和保障范圍，在明確之后本著“以需定供”的市場化原則引導中央政府加大保障房建設資金的投入，建立有效的激勵機制引導地方政府和企業(yè)參與必要的保障房建設，及早實現(xiàn)“供給方補貼”向提供優(yōu)惠政策和“需求方補貼”轉換，同供給方的“補磚頭”相比，“補人頭”是一種更優(yōu)的政策選擇：財政補貼直達補貼對象，并全部轉化為消費者的福利，不會流失或被生產(chǎn)者、管理者占有，政府能夠避免對住房市場的直接干預，不需要付出巨額的監(jiān)督成本;能夠充分鼓勵居民自購住房。

（二）多層次供應的保障房制度應適當并軌。多層次的保障房供應使得可操作性大大降低而管理成本太高，同時引發(fā)諸多分配不公，而適當?shù)谋Ｕ戏抗獙哟尾④壊粌H可以降低操作管理成本，更可以優(yōu)化資源配置，有效減少資源浪費。

現(xiàn)階段我國的住房供應體系中存在著政府失靈和市場失靈，同時消除商品房市場的市場失靈和住房保障制度中的政府失靈將是并軌的最終目的，適當并軌后的保障性住房供應將和商品房市場供應有機結合。健康的市場化是大方向，良性的商品房市場是保障性住房制度有效實施的前提，商品房市場的良性發(fā)展也離不開保障房制度的有效實施。市場化運作的保障房制度和良性發(fā)展的商品房市場是消除政府失靈和市場失靈的根本手段。

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