農(nóng)村敬老院改革發(fā)展將走向何方？
——來自江西遂川的調(diào)研與思考

◎ 民政部第3工作組

7月的遂川，暑熱難耐。如往常一樣，新江鄉(xiāng)敬老院院長梁樟洪早上5點準時起床，為院民們準備早餐。飯后，又忙不迭地打掃起院子。空山新雨后，敬老院的兩層小樓白墻紅瓦，分外鮮亮。

像這樣的敬老院，在江西還有很多。它們伴隨著農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的建立和完善，見證著新中國建立以來社會救助制度的誕生和發(fā)展。到了今天，它們與收養(yǎng)城市“三無人員”的福利院一起，被稱為“特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)”，但在老百姓口中，仍被習(xí)慣地稱作“敬老院”。這里的院民和社會上的老年人、殘疾人不同，他們沒有勞動能力、沒有經(jīng)濟來源，無兒無女，無人照料，吃穿住醫(yī)乃至葬完全依賴政府救助。而在他們的心中，民政人就是他們離不開的兒女……

如今，我們的國家進入了新時代，一場聲勢浩大的脫貧攻堅戰(zhàn)正在農(nóng)村轟轟烈烈進行中。習(xí)近平總書記強調(diào)“只要還有一家一戶乃至一個人沒有解決基本生活問題，我們就不能安之若素”，總書記還專門就“特困中的特困”老人保障問題作出重要批示，他們能不能同全國人民一道如期實現(xiàn)小康？民政人如何不負總書記囑托？帶著這些問題，我們走進了江西遂川。

遂川縣位于江西省西南部，全縣總?cè)丝诩s61萬，轄23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是國家扶貧開發(fā)工作重點縣。工作組采取解剖麻雀的方法，實地走訪了全縣25所敬老院中的17所，通過“望聞問切”（查看、傾聽、訪問、分析），對敬老院有了更加直觀的了解和認識。由此，對新時代農(nóng)村敬老院為誰服務(wù)、怎樣服務(wù)、如何發(fā)展的問題有了更加深入的思考。

一位民政廳長心目中的敬老院

走進大汾鎮(zhèn)敬老院，迎面的標(biāo)語赫然入目：“安全第一要牢記，吃穿住醫(yī)要保障，東西擺放要整齊，廚房廁所要清潔，蒼蠅蚊子要滅掉，精神面貌要搞好”，標(biāo)語的落款是江西省民政廳廳長劉金接。六句話，字不多，話不長，通俗易懂，道出了敬老院兜底保障的目標(biāo)和管理服務(wù)的要求，明明白白地宣示了作為政府兜底的敬老院“底在哪里”“如何兜底”。

一路走來，17所敬老院的狀況令我們喜憂參半，喜的是敬老院的管理服務(wù)讓人放心，憂的是陳舊的設(shè)施和簡陋的設(shè)備仍然埋藏著很大的安全隱患。調(diào)研中我們看到，每所敬老院都打掃得干干凈凈，廚房、餐廳衛(wèi)生整潔，院民房間整潔有序、物品擺放整齊。不難看出，都達到了金接廳長的基本要求。走到院民中間，老人們的精神頭更是讓我們振奮，他們會主動跟我們拉家常，甚至展示“才藝”，盡管方言口音重，我們?nèi)匀磺逦芈牰死先思覀兊囊馑迹骸斑@里比家里好”“享福了”“感謝共產(chǎn)黨”……

與老人們的好精神頭相比，敬老院的設(shè)施條件卻稱不上一個好字，甚至可以說是簡陋。相當(dāng)數(shù)量的敬老院還在使用地鍋、柴火做飯；17所敬老院中只有2所敬老院的院民房間裝有空調(diào)，炎炎夏日，條件稍好的敬老院將院民集中到空調(diào)房統(tǒng)一納涼，沒有條件的只能做到“心靜自然涼”，一把扇子撐過一夏。大汾鎮(zhèn)敬老院的三層平頂樓房，夏天頂層房間溫度動輒高達五六十度，院長李啟文有心改造加厚，可30萬元的改造費讓這位院長一籌莫展；泉江鎮(zhèn)敬老院院民房間里沒有衛(wèi)生間，公用衛(wèi)生間設(shè)在院子后面，二十多米的路坑坑洼洼，很難想象老人夜里或雨雪天上廁所會有多么不便。此外，大汾、泉江兩鎮(zhèn)的敬老院，一些建筑已經(jīng)成了危房。我們不禁感慨，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的今天，我們的敬老院已經(jīng)遠遠滯后于其他公共服務(wù)設(shè)施的發(fā)展水平。據(jù)統(tǒng)計，遂川縣25所敬老院1683張床位中，目前只有34張護理型床位。

敬老院里的年輕人

要想管好敬老院這一攤子事，需要一個里里外外都有把刷子的當(dāng)家人。一直以來，見慣了由村里老支書、老村長、中年婦女主任擔(dān)任院長的我們，在踏入新江鄉(xiāng)敬老院的那一刻，腦子里的固有觀念被徹底打破了。出現(xiàn)在我們面前的新江鄉(xiāng)敬老院院長梁樟洪，中等個，身材清瘦，戴著一副近視鏡。這個八零后小伙子大學(xué)畢業(yè)后，曾在縣城里打過工、開過店，后來到這里任院長，一干就是6個年頭。6年來，他帶著兩個工作人員和院里的18位院民同吃同住，照顧著他們的吃喝拉撒，品味著敬老院院長的酸甜苦辣，漸漸地，他在這里找到了“感覺”。我們?nèi)サ哪翘欤顼埵羌t燒魚、拌芹菜、紫菜蛋湯和米飯。魚是頭天從敬老院魚塘里撈出來的，芹菜是早上在菜地里摘的，雞蛋也是養(yǎng)的雞自產(chǎn)的。小梁告訴我們，敬老院經(jīng)費有限，每個月就是那些人頭費，必須像居家過日子一樣精打細算，才能保障好院民們的衣食住醫(yī)。

我們一邊感嘆著這個貌不驚人的小伙子真是一把過日子的好手，一邊在賬務(wù)公開欄前替他算著賬。很快我們發(fā)現(xiàn)，敬老院18位院民，每人每月供養(yǎng)經(jīng)費455元，除此之外，基本沒有其他收入，院里的水電燃料等費用都要從人頭費里擠出來，好在敬老院里養(yǎng)著一圈豬、有一塘魚、十幾只雞，還種著一小塊菜地，吃肉吃菜基本不再需要花錢，省下一些錢來貼補院里的正常運轉(zhuǎn)……

類似情況在我們之后去的敬老院也得到了印證。這讓我們反復(fù)思考著同樣一個問題：為什么國務(wù)院相關(guān)文件對供養(yǎng)標(biāo)準和敬老院運轉(zhuǎn)經(jīng)費有明確要求，而這些要求卻遲遲無法落地？

剛開始我們以為小梁院長只是特例，沒想到接下來我們見識了更多的八零后院長：五斗江鄉(xiāng)敬老院院長彭彬彬、泉江鎮(zhèn)敬老院院長馮麗平……據(jù)介紹，這些年輕人走上敬老院院長崗位是緣于江西省一項改革措施。2011年江西省在全省推行敬老院事業(yè)單位法人登記，共安排3000個事業(yè)編制，對全省農(nóng)村敬老院院長、會計實行“定崗定編不定人”，即在崗期間享受事業(yè)單位工作人員同等待遇。同時，敬老院采取面向社會公開考試、考核的辦法聘用工作人員，工作人員經(jīng)縣民政局培訓(xùn)合格正式上崗。年輕人給敬老院帶來了活力，一些新的管理理念也在傳統(tǒng)的敬老院有了探索實踐。但遂川縣民政局副局長肖桂華也不無擔(dān)心地說：“‘定編定崗不定人’不同于行政事業(yè)編，沒有向上流動的可能，只能在敬老院之間調(diào)崗，退休后的養(yǎng)老保險待遇也只能比照企業(yè)職工或靈活就業(yè)人員，比起事業(yè)編制人員打了折扣”。另一方面，敬老院護理人員隊伍建設(shè)更加令人堪憂。據(jù)了解，遂川縣敬老院現(xiàn)有工作人員105人，持有護理證的僅59人。但無論怎樣，公開招聘，落實待遇，給予“名分”，這一穩(wěn)定敬老院工作隊伍的有效之舉是值得肯定和推廣的。

熱議改革，問道遂川

天際邊出現(xiàn)了一抹黛色，天色漸漸暗了下來。調(diào)研組乘坐的汽車沿著山路繼續(xù)前行，遠處群山連綿，層層疊疊、高低錯落的梯田影影綽綽，白天熱鬧的鄉(xiāng)村與這群山、梯田一起，漸漸回歸了靜寂。車內(nèi)的氣氛卻異常熱烈，幾天下來，調(diào)研組的成員，連同參與調(diào)研的基層同志，每一個人似乎都有一肚子的話要說。圍繞著敬老院如何改革發(fā)展，圍繞著敬老院將走向何方，一場現(xiàn)狀的分析、觀點的交鋒、思想的碰撞正在進行……

一問，敬老院這面旗還要不要舉？

上世紀五六十年代，我國建立了一大批敬老院用以集中供養(yǎng)五保對象。當(dāng)年，這些敬老院在我國廣袤的農(nóng)村拔地而起，成為中國農(nóng)村新面貌的標(biāo)志性建筑，它猶如一面旗幟，展現(xiàn)著新中國農(nóng)村社會保障的成就，向世人宣示社會主義制度的優(yōu)越性。現(xiàn)如今，它們卻如同一個暮年老人，全然沒了往日的鮮亮。走訪中，一些敬老院院長抱怨：改革開放四十年，國家各項事業(yè)突飛猛進，面貌日新月異，盡管縱向比較，敬老院吃住條件比以前好了許多，但橫向與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、學(xué)校相比，我們的敬老院只是春去秋來，人非物似。對于這些鰥寡孤獨，政府多投入一些，把他們兜起來、保起來，不僅應(yīng)該做，而且能做到。民政部法規(guī)司副司長張時飛也不無感慨地說：“能不能打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，兜住兜好特困人員這個底至關(guān)重要，農(nóng)村敬老院這面旗必須高高舉起，一定要讓它鮮亮如初；這項傳統(tǒng)民政業(yè)務(wù)，歷經(jīng)歲月考驗，已經(jīng)成為民政工作的‘金字招牌’，我們應(yīng)該把它擦得更亮。”

二問，敬老院為誰服務(wù)？

應(yīng)該說從上世紀五、六十年代至今，農(nóng)村敬老院功能定位一直是很清晰的，就是集中照料那些無兒無女、無勞動能力、無收入來源的“三無”老人、殘疾人。用今天的話說，就是為特困人員提供兜底供養(yǎng)服務(wù)。隨著上世紀九十年代城市社會福利院社會化探索，特別是近些年養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方興未艾，越來越多的人在談到“全面放開養(yǎng)老市場”時，把目光投向了敬老院。農(nóng)村敬老院是否應(yīng)該投身養(yǎng)老市場？未來它將走向何方？

要回答這個問題首先要回答敬老院為誰服務(wù)。吉安市民政局社會救助處處長康寬生認為，目前無論從供養(yǎng)標(biāo)準，還是服務(wù)能力來講，敬老院都還不具備面向社會“養(yǎng)老”的條件。他提出，敬老院的第一要務(wù)是集中精力把政府賦予的兜底任務(wù)落實好，下大力氣提升照料護理能力，提高生活不能自理特困人員集中供養(yǎng)率。在此基礎(chǔ)上，可以利用敬老院空閑床位，為當(dāng)?shù)匾恍┳优獬鰟?wù)工、“純女戶”家庭的老年人、殘疾人提供低償集中托養(yǎng)服務(wù)。

萬安縣民政局副局長羅小貴講述了縣福利中心“一床難求”的事例，反復(fù)強調(diào)“如果敬老院對社會開放，很容易對特困人員產(chǎn)生擠出效應(yīng)，引發(fā)新的問題和矛盾”“敬老院是為特困人員服務(wù)的，而不是用來盈利的，這塊陣地應(yīng)該加強，而不是弱化”。

在我們走訪的17所敬老院中，雩田鎮(zhèn)敬老院是條件最好的一所，現(xiàn)有床位96張，供養(yǎng)了82名特困人員，當(dāng)問及為什么不用剩余床位搞社會化養(yǎng)老時，院長周萬華講了三個原因：一是院里只有7名工作人員，照顧不過來；二是鎮(zhèn)上還有200多名分散供養(yǎng)人員，一半以上超過70歲了，隨時可能要入住；三是農(nóng)村養(yǎng)老的需求并不明顯，很少有人愿意自己出錢來住敬老院。

的確，在養(yǎng)老市場尚未形成氣候的農(nóng)村，利用敬老院發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老無疑是一條最便捷的路。但是正如“一池水”無法滿足“萬頃綠”，敬老院之與農(nóng)村養(yǎng)老，或許只是“滄海一粟”“桑田一耦”，但于500多萬特困人員，或者更多困難家庭的老年人、殘疾人，它卻足以做到“綠樹村邊合，青山郭外斜”。

三問，公建民營到底靈不靈？

不可否認，農(nóng)村敬老院與已經(jīng)面向社會開放的福利院和養(yǎng)老院相比，設(shè)施設(shè)備差，服務(wù)質(zhì)量低。枚江鎮(zhèn)敬老院院長劉春香認為，引入社會資本，實施公建民營，就是一個提高敬老院服務(wù)質(zhì)量的思路。她對敬老院的“閉關(guān)鎖院”感到費解。雩田鎮(zhèn)敬老院院長周萬華則表達了不同意見，他說：“敬老院改革發(fā)展和公建民營不能劃等號，作為兜底保障的陣地，關(guān)乎公平正義。敬老院應(yīng)該是公益性的，如果對外開放，也應(yīng)該從服務(wù)低收入家庭中的老年人、殘疾人做起，低收費甚至不收費。無論政府投入還是社會投入，都不應(yīng)以營利為目的。而養(yǎng)老服務(wù)則是一個大市場，市場有市場的規(guī)則，市場有市場的誘惑。社會資本不是來做慈善的，它們天生就要營利，這與敬老院的非營利性有根本矛盾。”康寬生處長十分鄭重地說，解決敬老院的問題困難，公建民營絕不是靈丹妙藥，萬安縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)改革就有沉痛的教訓(xùn)。

潞田鎮(zhèn)敬老院謹慎地邁出了“公建民營”這一步。敬老院單獨劃出一棟樓交由“民營”，掛出了“養(yǎng)老院”的牌子。運營一年多，僅收住了6位老人。院長郭清華說，養(yǎng)老院的水電等運營經(jīng)費還一直依賴敬老院接濟，遲遲不能斷奶。

或許，特困人員供養(yǎng)與養(yǎng)老高度融合的條件還不成熟？農(nóng)村養(yǎng)老的需求、敬老院的服務(wù)能力、供養(yǎng)標(biāo)準與養(yǎng)老價格的差距，這些都是我們在體制改革探索中需要關(guān)注和考慮的。更為關(guān)鍵的是，其中的廉政風(fēng)險、責(zé)任風(fēng)險以及政策落實風(fēng)險則是我們不得不考慮的重要因素。

四問，誰愿意自費住敬老院？

在我們走訪的敬老院中，收住社會老人最多的是枚江鎮(zhèn)敬老院，53張床位，供養(yǎng)特困人員38人，收住社會老人15人。劉春香院長給我們總結(jié)了這些代養(yǎng)老人的共同特點：一是因高齡、疾病，生活不能自理；二是身邊無子女照料，或子女無能力照料。三是有一定的支付能力。當(dāng)問及敬老院能否全面開放時，大部分院長憂心忡忡，認為管理是個難題，無論是單設(shè)專區(qū)、“一院兩制”，還是“我中有你，你中有我”，都很難消除特困老人和社會老人之間到底誰占用了誰的資源、誰沾了誰的光、占了誰的便宜之類的疑慮，以及社會老人對三無老人“絕戶頭”的偏見，共同生活中難免發(fā)生摩擦。他們一致贊同，如果敬老院有條件開放，應(yīng)當(dāng)先面向與特困人員處境相似的低保、低收入、建檔立卡家庭中的老人和殘疾人開放。

這不能不說是一種內(nèi)化于心、割舍不下的民政情結(jié)……

碰撞產(chǎn)生火花、交鋒達成共識。對于敬老院的現(xiàn)狀與未來，調(diào)研組達成了一致：改革勢在必行，開放有度有界；創(chuàng)新激發(fā)活力，初心必須堅守。

思路即心路，問道則得道。清醒認識現(xiàn)實，理性面對未來，一切以人民為中心、以需求為導(dǎo)向、以增強特困人員獲得感和幸福感為目標(biāo)，我們將不再歧路彷徨，一步一個腳印走出一條農(nóng)村敬老院改革發(fā)展之路。

車緩緩駛出了敬老院的大門，望著車窗后頻頻揮手的他們，我們由衷地祝愿遂川敬老院的明天會更好！