專題論壇：主要觀點綜述

“惟改革者進，惟創新者強，惟改革創新者勝。”民政改革創新是一個永恒的話題，尤其需要凝聚各方面的智慧，納務實之策，集睿智之言。9月27日下午，在新時代社會治理和民生兜底保障專題論壇上，11位發言人圍繞民政綜合能力建設、社會治理和民生兜底保障三個方面，交流了新時代民政政策理論研究最新成果，為民政事業科學發展建言獻策。

民政職能定位的新探索

新時代，面對黨中央、國務院的新要求和人民群眾的新期待，民政部門必須積極適應社會主要矛盾的新變化，從國家治理現代化的宏觀布局出發，重新審視界定民政工作的職能定位，明確發展方向和目標任務，優化業務體系，謀劃新的路徑措施，開創新時代民政事業發展新局面。

民政部政策研究中心綜合室主任談志林在《新時代民政部門職能定位和發展導向研究》中提出，綜合考慮未來我國統籌推進“五位一體”總體布局、全面建成小康社會、實現國家治理體系和治理能力現代化等對國家機構設置的新要求，在新時代應明確民政主管社會服務的職能定位。之所以把新時代民政核心職能定位為社會服務，主要是因為這個定位符合國際通行標準，符合現代社會發展大勢，符合黨中央、國務院要求，符合人民群眾對美好生活的需要，符合民政工作的天然屬性。民政工作是社會領域的工作，提供的是人民群眾必不可少的最基本服務，具有天然的社會性和服務性，社會服務就是這兩種天然屬性的有機融合。特別是本輪機構改革之后，民政工作的業務更加集中和聚焦。民政核心職能主要集中在針對人的服務和針對組織的服務兩個方面：針對人的服務是指圍繞滿足公民個人的基本需求提供的兜底保障服務，主要包括針對貧困者的社會救助服務和針對孤老殘幼的福利服務。這是社會服務最直接、最基本的內容。針對組織的服務是指圍繞滿足社會治理和發展需要提供的管理性服務，主要包括社會組織管理服務、基層政權建設服務、城鄉社區治理服務以及行政區劃等專項社會事務服務。新時代民政，將在以下四個方面發揮重要作用。一是在構建國家基本社會服務制度、兜好民生底線上發揮基本職能作用；二是在創新社會治理、推進美好社會建設上發揮基礎作用；三是在積極適應新常態、促進經濟發展上發揮獨特作用；四是在踐行宗旨意識、建設服務型政府中發揮示范作用。新時代民政發展，重點要瞄準服務理念現代化、服務主體多元化、服務手段科學化、服務隊伍專業化、服務保障法治化。新時代推進民政工作的舉措，一是加強黨的引領作用，確保新時代民政基本社會服務的發展方向；二是深化體制機制改革，推動新時代民政基本社會服務提質增效；三是培育多元主體，創新供給機制，激發新時代民政社會服務創新活力；四是加快法治化標準化建設步伐，確保新時代民政基本社會服務規范有序；五是加大信息化建設力度，保證新時代民政基本社會服務智慧高效；六是完善人才隊伍建設，提高新時代民政基本社會服務的專業化水平；七是推進基層社會服務能力建設，夯實基本社會服務的基礎。以構建國家基本社會服務制度為引領，按照國務院機構改革方案的主要精神和具體要求，推進民政基本社會服務職能重組與結構優化。按照調整后的民政基本社會服務職能和定位，通過撤銷、合并、整合等手段，合理確定部門屬性、職責。同時，不斷健全民政工作領導體制和工作協同機制，強化部門間的協作配合。按照黨中央、國務院的統一部署，縱深推進民政部門政事分開、事企分開，從根本上轉變民政發展模式和管理方式。

社會治理的新路徑

隨著城鎮化的加快，街道辦事處作為基層社會管理服務的最基本行政單元，在城市基層治理中地位日益重要。河南省民政廳副廳長劉清民從河南街道辦事處社會治理和公共服務創新出發，分析了存在的主要問題和短板，對提升街道辦事處社會治理和公共服務創新水平提出了對策建議。劉清民副廳長認為，進行基層社會治理改革創新，一是加強頂層設計，確保職能科學規范。通過加快立法進程，找準職能定位，搞好職能轉變。二是理順條塊分工，確保權責對稱清晰。通過劃清權責界限，規范職責下放，改革考評機制。三是優化工作模式，確保運行簡潔高效。機構設置“精簡化”，工作運行“扁平化”，服務管理“網格化”，服務流程“信息化”，隊伍建設“專業化”。四是激發基層活力，確保多元參與治理。優化基層治理機制，加大政府購買服務力度，深化基層社區民主發展，強化社區資源整合。

進入新的時代，民政工作必須提高政治站位，在思想和行動上要全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神。青島市民政局局長曹勇在《民政工作與新時代中國特色社會治理問題研究》中認為，習近平總書記指出“管理和治理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”，這是新時代中國特色社會主義社會治理思想的核心內容。他提出，進入新時代，需要我們對民政社會治理工作進行科學定位，特別是要在深入貫徹落實系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策上出實招、見實效。同時在思想認識上要避免“非主責主業”的認識誤區。有一種看法認為，社會治理工作牽頭部門是政法委，民政只是配合和協助。目前民政所承擔的幾乎所有職能任務都與社會治理有著密不可分的關系，或是在社會治理中發揮兜底作用，或是在社會治理中發揮基石作用，或是發揮社會治理協同、增強社會活力作用。因此，社會治理理所當然是民政的主責主業，民政應將社會治理作為總抓手，統領整個民政工作。在推進新時代民政社會治理工作方面，應從以下五個方面發力，一是切實提高民生保障水平，夯實社會治理基礎；二是構建共建共治共享社區治理格局，筑牢社會治理基石；三是大力發展社會組織，推進社會治理社會化；四是加大民政社會治理工作創新力度，提升民政社會治理工作能力；五是加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態。

改革開放四十年來，我國社區治理走過了一條艱辛的探索發展之路，實踐上積累了豐富的經驗、樣本和案例，取得了豐碩的成果和成績。同濟大學政治與國際關系學院助理教授葛天任在《中國社區治理的實踐探索與理論思考》中，系統總結了我國社區治理的實踐探索，提出社區治理的三種典型模式：行政主導模式、政社合作模式與多元共治模式。他認為，如果把市場、社會、政府之間的結構性關系看作是一種相互作用的治理結構，那么不同治理結構下的治理績效差異就可以進行簡單比較。政社合作模式固然帶來了專業化社區服務水平的提高，但成本較高、效率不足、自治活力有待提升。行政主導模式的短期優勢明顯，但長期治理的成本高、日常管理難以克服行政化弊病、社區活力被抑制。多元共治模式總體上成本低、效率高、活力強。長期來看，珠三角地區的多元共治模式值得其它地方學習，尤其是經濟新常態下社區自治活力的提高顯得更加迫切而重要。

社會工作起源于慈善事業和社會救助事業，是一門發展百余年的專業助人的系統學科，是緩解社會矛盾、穩定社會秩序的“安全閥”。社會工作堅信每個服務對象（人或社區）都具有與生俱來的能力和資源，因此強調賦能、助人自助、優勢視角、互動參與。深圳經濟特區社會工作學院副院長余令以深圳一個基層社區作為研究個案，探索在民政工作中引入專業理念和服務，創新中國特色基層社會治理領域的路徑與方式。如在鳳凰社區的工作實踐中，一線社工自始至終貫穿這樣的價值觀和工作手法，以“資產為本的社區發展”和“社區營造”這兩個社區社會工作的理論模型為指導，開展了“社區居民骨干培力計劃”和“筑夢鳳凰·幸福社區”這兩個核心項目。鳳凰社區治理實踐推進兩年以來，卓有成效。政府逐漸由“臺前”轉變為“幕后”，釋放和激活了社區自治活力，執政更加科學、自信；企業的社會責任得以落地體現，社會形象不斷提升；社會組織的規模、專業性和影響力不斷增強；社區居民從原先的“旁觀者”轉變為“參與者”，切實成為主人翁。通過對社區治理的共建、共治、共享，社區的多元主體有了“參與感”和“獲得感”，這從機制上、源頭上為社區治理的可持續性提供了保障。鳳凰社區的工作實踐和個案研究表明，以專業的社會工作手法在社區開展工作，是在“打造共建共治共享的社會治理格局”的背景下，創新基層社會治理模式的一種有效路徑；同時，將社會工作的元素融入到傳統民生服務中去，以專業化、系統化帶動民政工作的規范化、常態化，使民政工作更具專業內核，使民政事業能更有效地回應困難群體和基層社區的需求，更好地服務于民生保障和社會治理兩個大局。

十年來，我國初步建立了綜合政策引領、專項政策配套、地方政策支撐的社會工作制度框架。社會工作專業人才隊伍迅速壯大，社會工作從民政領域逐步拓展到多個領域。從東部發達地區延伸到中西部邊遠貧困地區，社會工作在助力保障改善民生、創新社會治理、促進社會和諧、夯實黨的執政基礎中發揮了重要作用。但總體來講，社會工作還存在一些問題，專業人才總量與經濟社會發展需求相比、與群眾需求相比還有很大差距。中國社會科學院大學副教授童小軍專門討論了民政工作專業化的路徑，針對“什么專業、哪些民政工作、為何要專業化、如何實現專業化”等問題，提出民政工作專業化的路徑：將現有非專業服務轉型為專業服務，以專業視角做好頂層專業服務制度設計。

隨著我國經濟結構深刻變革、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化、社會結構深刻變動，社會治理面臨的形勢和環境更為復雜，社會矛盾風險增多。通過專題論壇討論交流，初步形成了新形勢新任務下進一步加強和創新社會治理，努力打造共建共治共享的社會治理格局的行動共識。

民生保障的新進展

“民生是最大的政治。”民生連著民心，民心關系國運，為民的事沒有小事。民政必須把人民群眾的“小事”當作“大事”，從人民群眾最關心、最不滿意的事情做起，把群眾大大小小的事辦好，讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感。因此，關注民生、研究民生、保障民生、改善民生，是我們黨和政府的神圣職責和終極目標。

從社會服務來看，留守兒童關愛服務、保護等制度，在一定程度上改善了農村留守兒童的生存、生活狀況，增強了農村居民家庭抵御風險的能力。陜西省民政廳副廳長郭惠敏在《陜西省農村留守兒童關愛服務體系建設研究》中認為，由親子分離引起的關愛服務缺失或關愛服務不到位等問題突出，亟需建立關愛服務體系。調研顯示，留守兒童與非留守兒童雖然在“學習障礙”、遭受“意外傷害”等方面存在一定的群體差異，留守兒童出現極端情況的可能性高于非留守兒童，但整體而言，留守兒童與非留守兒童的群體差異并不顯著。在陜西省農村留守兒童明顯減少、留守兒童與非留守兒童的群體差異并不十分顯著的情況下，考慮到是否會對留守兒童造成二次傷害等問題，建議在實際工作中，將留守兒童工作融于兒童工作之中，淡化“留守兒童”這一名詞的使用，避免出現“標簽化”現象。在不會對留守兒童造成二次傷害的情況下，加大留守兒童關愛服務法制體制機制建設，大力宣傳兒童優先原則、兒童利益最大化原則，引導社會關注關愛留守兒童、服務留守兒童。同時，城鄉發展不均衡、公共服務不均等、農村社會發展的出路等根本性問題能否得到改善和解決更加值得我們深思。

與會代表們認真聽會

華北電力大學教授姚建平基于受助率分析了國內外社會救助制度，提出了新時代社會救助體系建設的對策。經濟合作發展組織國家社會保護和福利項目中有一類稱為社會效益項目，具體包括需要進行家計調查的項目和不需要進行家計調查的項目兩類。其中，需要進行家計調查的項目類似于中國的社會救助項目，不需要進行家計調查的項目類似于中國的社會福利項目。以上對主要經濟合作發展組織國家需要經濟家計調查的社會救助項目受助率的分析發現：一是不同國家的社會救助項目設置差異很大。例如，澳大利亞幾乎所有福利項目都需要經濟家計調查，而日本則只有一個社會救助項目需要家計調查。二是不能單從社會救助項目和受助率來判斷一個國家的社會救助制度的發展情況。這主要是因為一些國家由于社會福利和社會保險十分完善，因此社會救助項目并不重要。例如，德國、瑞典、日本等。而有些國家則主要依靠社會救助來發揮兜底保障功能。例如，澳大利亞、美國等。三是從主要OECD國家社會救助項目受助率發展趨勢來看，盡管有些社救助項目的受助率近年來呈現下降趨勢，但總體看來社會救助項目受助率的上升趨勢是主流，這一點與中國目前的情況略有不同。四是中國目前的現金收益項目主要是需要經過家計調查的社會救助項目，這一點與發達國家以非家計調查的社會福利項目為主很不一樣。另外，即使僅比較目前中國的社會救助項目的種類和受助率，也與德國、美國等一些發達國家有一定的差距。針對以上分析，提出以下建議：一是進一步厘清救助、福利與社會保險之間的關系；二是改革分類救助，剝離福利捆綁；三是進一步提升社會救助受助率、救助水平和救助服務；四是實行差異化就業救助，減少福利依賴；五是拓寬慈善組織參與社會救助的渠道和空間；六是建立社會救助對象動態跟蹤和主動發現機制。

上海市長寧區民政局局長章維在《努力打造“大城養老”的“長寧實踐”樣本——深度老齡化背景下的城市養老服務現狀與對策研究》中，通過對華一居委會這一“麻雀”的解剖，深入了解特大城市老年人基本生活狀況、養老服務供需情況，查找當前養老服務存在的問題。長寧區緊緊抓住全國居家和社區養老服務改革試點機遇，針對養老服務領域存在的發展不均衡、不充分的問題，率先出臺養老“優質+均衡”發展三年行動計劃。一是在服務設施方面，明確“五圈合一”的“社區養老15分鐘生活服務圈”規劃布局，通過規劃引領和政策鼓勵，推動各類閑置用房改造成養老服務設施， 形成區域上“東、中、西均衡布局”、定位上“兜底需求與多樣化需求并存”、投入上“民營資本與政府投入互補”的優質均衡發展格局。二是在服務標準方面，全面推進社區綜合為老服務中心精細化管理，通過建立設施、服務、管理、考核等四套標準化體系，以管理服務的“精度”提升居家和社區養老服務的“溫度”。三是在服務內涵和品質上，積極推進養老服務適度普惠發展，逐步擴大覆蓋面、增加服務內容、提升服務品質。

通過十八大以來我國養老服務發展邏輯的實證研究，華東師范大學公共管理學院講師張繼元提出養老服務發展主要有四種促進因素：老齡化進程、經濟發展、養老政策、社會組織發展。在利用2015-2016年《中國民政統計年鑒》對這四個邏輯進行檢驗后發現：一是政策對養老服務供給的驅動效果顯著，但是在農村機構養老服務供給中存在失效現象，需要學界和相關部門重視和分析、解決問題；二是經濟發展的驅動效果有限，只在農村機構養老服務供給中有統計上的有效性，發展經濟就可以促進養老服務事業發展的預設觀念需要進一步檢驗；三是社會組織發展對養老服務供給發展的促進效果已經在城鎮中顯現，也需要加強農村社會組織發展，充分發揮社會組織發展對養老服務供給的積極作用；四是機構養老和社區養老都不同程度存在老齡化率與養老服務供給量的供需不均衡現象，需要進一步合理完善養老資源布局。參加養老服務發展，要厘清養老服務發展邏輯，對癥下藥，加速養老服務體系建設。

專題論壇上，復旦大學顧駿教授、南京大學童星教授對代表發言進行了點評，認為這些研究主題鮮明、觀點新穎、論證有力。在點評中，專家進一步指出研究中的亮點和優點，提出了下一步研究的領域和方法，為未來民政政策理論研究提供了重要參考。