事實孤兒權益保障的現實困境與路徑選擇

張露

【摘要】我國的未成年人監護制度面臨過度依賴家庭監護、公職監護設計不合理、監護監督形同虛設以及監護機構嚴重的制度困境，導致事實孤兒的權益無法獲得有效的保障。因此，亟須構建一套國家監護體系來切實保護這一特殊群體，為事實孤兒權益提供底線保障。

【關鍵詞】事實孤兒 權益保障 國家監護

【中圖分類號】D90 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.15.012

近年來，有關事實孤兒的新聞頻繁出現在公眾視野，引起社會上的廣泛關注。“南京兩女童餓死家中”“畢節四兄妹集體喝農藥自殺”“四川一女孩在豬圈生活8年體重僅7公斤”等事件刺痛公眾神經，折射出事實孤兒在無人撫養狀態下的生活慘境，引起公眾對于事實孤兒生活和心理困境的急切關注，暴露出當前我國事實孤兒救助保障面臨巨大挑戰。事實孤兒是一群由于父母患病、入獄或離家出走而喪失父母監護的兒童，其生活、學習及安全難以保證。在2016年6月13日，國務院發布了《關于加強事實孤兒保障工作的意見》，確立了“堅持家庭盡責、政府主導、社會參與、分類保障”的基本原則，以期改善事實孤兒的成長環境，保障他們的安全。各省市也相繼出臺保障政策，對事實孤兒施以援助，但“冰花男孩”和“快遞男孩”事件的出現反映了保障工作仍顯不足，特別是離開了監護人的庇佑，他們的健康成長權和學習發展權應當如何獲得保障？

我國事實孤兒的監護現狀

兒童的認知能力不足，是一個極易受到環境影響的群體，因此，《兒童權利公約》提出“締約國應最大限度地確保兒童的存活與發展”。作為簽約國，我國的《民法總則》《未成年人保護法》等均規定了保護未成年人的監護措施，從形式上看，未成年人監護制度是完整的。但隨著社會的變遷，各種新問題的出現，監護制度面臨嚴峻著挑戰。現行法律明確了父母是未成子女天然的法定監護人，而國家層面的保護發生在父母死亡或喪失監護能力且沒有其他適當的監護人的情形，因此，對于父母具備監護能力，但事實上卻未能提供監護庇佑的事實孤兒難以獲得救濟。

自古以來，“家族”和“血緣”的觀念在中國人的心里起著舉足輕重的作用。這一觀念也反映在家族制度中，一般情況下，喪失父母監護的事實孤兒大多數僅能處于親屬監護之下，從而形成以隔代監護為主、上代監護和同輩監護為輔的家庭監護模式。根據西北大學的調研結果顯示，當父母無法或無力監護時，由爺爺奶奶監護的初中生約占78.4%，小學生約占75.5%。而隔代監護的監護人因年齡大、文化有限、安全意識欠缺等原因，難以在生活和教育上給予孩子悉心的照顧。甚至有些家庭因為祖輩已處高齡，孩子還需反向監護祖輩。上代監護家庭一般也有自己監護的孩子，而且經濟也不寬裕，因此該監護方式難以對事實孤兒進行周全的監護。在同輩監護的情況下，由于監護人自身的認知能力有限，特別是未成年的兄姐更要兼顧自身學業及家務負擔，因此從客觀上講要履行監護義務是困難的。綜上，家庭監護模式的無力使被監護人的權益難以保障，更給家庭成員帶來經濟和心理上的負擔。

事實孤兒監護權益的法律困境分析

當前，我國《民法總則》《未成年人保護法》《婚姻法》等相關法律共同構成了監護法律體系。特別是2014年發布的《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）提出，針對監護人侵害未成年人的行為，公權力可以撤銷監護人的其監護權，體現了國家對監護權強制干預。且《民法總則》再次肯定了公權力對監護權的介入。然而，為何事實孤兒的監護現狀仍如此讓人揪心？

過度倚重家庭監護。家族血緣思想在幾千年的歷史中產生了巨大而持久的影響力，形成了家本位的社會模式。在這樣的社會模式下，家庭被視為“私”的領域，撫養未成年人是自己的家務事，對未成年人的監管與保護仍屬于親屬性、自治性、私域性的范疇。這一思想也反映到我國的監護制度中，如《民法總則》中擔任監護人的順序就是按照血緣親疏關系來確定的。家庭是我國傳統文化中的重要場所，溫馨而又融洽的家庭氛圍能為未成年人的成長提供良好的生存與教育環境，但事實孤兒的存在表明，父母無法監管和教育會直接威脅到未成年人的健康成長。同時，隨著經濟的發展，人口流動增速，曾經以大家庭為主的家庭結構逐漸演變以核心家庭為主，因而過分依賴家庭監護的制度設計已經顯得不合時宜。

公職監護設計不合理。《民法總則》規定民政部門、未成年住所地的居委會、村委會均可作為公職監護機構，但現實中仍存在很多不確定性。首先，未明確居委會、村委會擔任監護人的任職標準。其次，公職監護機關既沒有被納入法定監護人的范疇，也沒有明確是否由法院指定，因此如何落實公職監護機構的監護職責，現行法留下了空白。最后，公職監護機關承擔職責的形式和內容的規定顯得抽象、籠統和粗放，粗放型的法條架構與法律規范要求的內在邏輯嚴密性相悖離，難以體現法律所應彰顯的明確性、具體性的特性，寬泛的提綱性條款使其喪失了指導性意義，模糊的伸縮性則使之難以落到實處，導致操作性差。因此，不確定性條款極易導致機構間的相互推諉或難以適用。

監護監督形同虛設。《民法總則》《未成年人保護法》及《意見》均規定各組織和個人均有勸阻、制止及舉報監護侵害行為的監督義務，并對公安機關和人民法院的職責作出具體的規定。然而，最廣泛的監護監督主體極容易陷入誰都有監督權，最終卻無人監督的情形。另外，對監護職務的監督應當是伴隨著監護的設立而設立，直至監護職務終止，它是一個長期的過程。而公安機關是國家的行政機關，代表著國家行使公安職權、管理社會治安，同時還要偵查刑事案件，行使國家的司法權。因此，公安機關的功能定位決定了他們不能、也不適合作為監督主體，其只有在出現監護侵害行為后為保障未成年人的權益采取相應的措施。

監護機構嚴重不足。我國的“孤兒”僅限定為失去父母、查找不到生父母的未滿18周歲的未成年人。“孤兒”一詞概念明確、邊界清晰，卻將事實孤兒排除在了孤兒之外，這也將他們排除在了民政部門等可提供監護的機構之外。然而，大多數事實孤兒的家庭生活貧困，生存與教育狀況令人堪憂。由于不能獲得有效的照顧和監管，導致一些孩子早年輟學、流浪，甚至走上犯罪的道路。因此，僅靠家庭監護是不夠的。在一項針對四川省涼山州的事實孤兒送養機構意向的實地調研中，其中76.78%的家庭更希望將孩子送到國家福利機構，[1]這表明他們對政府的高度信任和強烈的依賴感。“未成年人監護是父母、社會和國家的共同責任”[2]，國家和社會應有積極的作為，建立健全完善的監護制度，將事實孤兒納入到國家的保障體系中來。

保障事實孤兒監護權益的實施路徑

事實孤兒的現狀是我國當今社會轉型階段出現的一個比較突出的社會問題，因為當前我國缺乏專門的未成年人的國家監護執行、管理和監督機構，這必然導致了大量的事實孤兒游離于監護之外，從而使他們的受監護權不能獲得保護，這就有悖于“兒童最大利益”的原則。要解決事實孤兒的問題僅僅依靠家庭監護是不夠的，還需要國家公權力的介入，構建一套完整的未成年人國家監護體系。

國家監護的執行機構。完善的監護執行機構是國家監護體系有效運作的保障。法國民法典明確“監護，作為對兒童的保護，是一種公共性質的任務；監護是家庭與公共行政部門的責任”。當家庭監護不足時，國家應接棒，將其納入國家的羽翼之下。首先，國家監護最簡便、最直接的方式就是設立國家監護執行機構，如兒童福利院等，但由于經費、人力等問題，目前難以成為最主要的模式。其次，隨著我國公益慈善事業的迅速發展，民間力量不可小覷。引導民間資本創辦各種有關保護未成年人的福利機構，鼓勵民間資本參與到未成年人的監護事務中來，營造了一種積極行善的社會氛圍。第三，秉承“家庭是最適合兒童成長的環境”的理念，積極發展和完善家庭寄養制度，拓寬寄養的對象。在我國，寄養主要針對的是孤兒及無法查找到父母的兒童，但部分事實孤兒被排除在外，無法通過寄養制度獲得救濟。因此，要健全寄養制度、擴大寄養對象，并鼓勵社工服務者和志愿者參與對寄養家庭的指導，使之成為未成年人監護的中堅力量。

對于國家監護執行機構來說，以下兩方面的工作是必要的。其一是對納入國家監護的未成年人建立完整的個人成長檔案；其二是建立完善監護定期報告制度，監護執行機構定期向監護管理機構定期報告被監護人的身體、學習、心理等方面的情況，并提交相應的材料在監護管理機構處備案。

國家監護的管理機構。未成年人是國家的未來，國家是未成年人的天然保護者，為了保證生活在監護執行機構的未成年人健康成長，也為了監護執行機構有序地開展工作，成立國家監護管理機構也非常關鍵和必要。

在我國現行法中，從法律傳統上來講，民政部門是負責處理未成年人監護事務的行政部門；從行政機構的設置上看，它又是國務院管理有關社會行政事務的職能部門，并且還管理著兒童福利機構、未成年人救助機構等，因此更適合作為國家監護的管理機構。但是，目前在我國民政部門的組織機構中卻沒有專門負責執行監護事務的部門，這將導致管理混亂或互相推諉的情況。為更加積極妥善地保障未成年人的權益，特別是為如事實孤兒一樣需要國家監護的未成年人提供保障，亟須在民政部門內設立了專門的國家監護管理機構，例如德國的“青少年事務局”、美國衛生和公共服務部的“兒童與家庭局”、挪威的“兒童福利局”等，宏觀地管理監護事務。作為國家監護管理機構，主要履行以下職責：建立對國家監護執行機構的檢查制度；組織對監護執行機構的培訓；充當臨時監護人；為未成年人提供法律援助。

國家監護監督機構。監護是一項長期的工程，特別是在我國“重責任、輕權利”的監護制度下，難免會出現侵害被監護人的情形，因此，設立監護監督機構尤為必要。因監護事務關乎人身與財產權益，監督機構的選擇尤需慎重。縱觀他國的監護監督機構，有的選擇法院，如日本的家庭法院、德國的監護法院；有的傾向于行政官署，如瑞士的監護官廳；有的是聯合監督，如法國的親屬會議就是采用的是家族與法院聯合監督。

從我國法律體系和現實狀況來看，監督機構仍以法院為首選。法院作為司法機關，承擔起監護的設立、變更、撤銷等事宜的確認或宣告工作；對監護人選任的爭議也由法院裁決；對監護人侵害被監護人利益的也由法院撤銷監護資格；另外，如遇侵害未成年人權益但尚未至撤銷監護資格的監護人，由人民法院通過隨訪其家庭或發出司法建議來加強對監護人的監督指導。由此可見，我國的立法在監護監督機構的選擇上傾向于法院。但是，我國當前監護社會化、公法化的意識還有待提高，如果設置專門的監護法院會浪費寶貴的司法資源，可以在法院內設立專門的監護法庭，同時在庭外設立監督輔助機構，共同負責監護監督事務。居委會、村委會作為基層組織，他們的工作接近大眾生活，更易于了解居民或村民的家庭狀況，也更便于知曉監護人履行監護義務的情況，將其作為監督輔助機構，既利于發現監護侵害行為，也利于對監護人進行監督指導。

我國事實孤兒的數量大、分布廣、生存狀況嚴峻，是不能忽視的一類弱勢群體，但我國目前的未成年人監護制度卻難以充分地保障他們的權益。近年來，世界各國相繼改革監護制度時順應監護公法化的這一客觀要求，而我國要實現未成年人監護目標亦離不開國家公權力的干預。切實保障未成年人的權益，需要不斷完善我國的監護制度，構建一套由國家作為責任主體、民政部門與司法機構主導、民間組織參與的未成年人監護權益保障體系。

（本文系四川省高校文社會科學重點研究基地基層司法能力研究中心項目“未成年人國家監護制度研究”的階段性成果，項目編號：JCSF2015-13）

注釋

[1]黃曉燕、許文青：《事實孤兒社會支持研究：基于三類主體的分析——四川省涼山州的實地調查》，《南開學報（哲學社會科學版）》，2013年第1期，第45頁。

[2]曹詩權：《未成年人監護制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第240頁。

責 編/楊昀赟

Abstract： The minors' custody system of China is faced with problems of over-reliance on family custody， unreasonably designed public custody， lack of custody supervision， and the serious institutional dilemma affecting the custody institutions， resulting in a failure in protecting the rights and interests of the factual orphans. Therefore， it is urgent to set up a national custody system to effectively protect the factual orphans as a special group of people by ensuring that their basis rights and interests are safeguarded.

Keywords： Factual orphans， rights protection， national custody