社會組織培育的國際經驗及啟示

吳顯華

摘 要：社會組織在社會治理、公共服務供給等方面都應該發揮積極作用，但是由于中國社會組織發育尚不成熟，其作用發揮受限。因此，政府應該著重從完善法制、加大培育支持力度、強化過程監管和提升服務能力等方面來培育社會組織。

關鍵詞：社會組織；培育；國際經驗

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）01-0100-02

2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》[1]中明確指出：以社會團體、基金會和社會服務機構為主體組成的社會組織是我國社會主義現代化建設的重要力量，在促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會治理、擴大對外交往等方面發揮了積極作用。尤其是，當下我國正處于全面建成小康社會決勝階段，社會組織肩負著更加重大的責任，應該有著更大的作為。但是，由于我國社會組織發育尚不成熟，在社會組織自身建設、政府對社會組織的支持引導力度、管理體制機制等方面還存在著諸多問題，這在一定程度上限制社會組織積極作用的發揮，因此，通過改革來促進社會組織健康有序發展就迫在眉睫。

一、社會組織培育的國際經驗

（一）英國經驗

1.依法保障社會組織健康發展

英國培育社會組織的經驗之一就是通過立法來保障社會組織的健康發展，對慈善組織的培育就尤為典型。眾所周知，英國是世界上最早制定慈善法的國家，在1601年就制定了《慈善用途法》，又稱《伊麗莎白一世法》。在這部法律的序言中首次明確了英國慈善事業的范圍，即具體包括哪些種類的慈善行為。隨著英國國情的變化和英國慈善事業的不斷發展，慈善所涉及的范圍較過去有較大的突破，因此慈善法經歷過多次的修訂，并于2006年修訂為《2006年慈善法》。該法對慈善事業做出明確定義：只有那些為公眾利益服務的具備慈善目的的事業。“具備慈善目的的事業”具體包括扶貧與防止貧困發生的事業等13項。

2.政府孵化社會組織和購買社會組織服務

英國主要通過政府孵化社會組織和購買社會組織服務兩種途徑來培育社會組織。英國華威郡社區及志愿者行動組織（WCAVA），就是一個典型的社團組織孵化器，其核心職能就是發展當地志愿者組織和社團，其經費主要來源于地方政府撥款和其他慈善組織撥款。2012年，WCAVA幫助各志愿者組織爭取到超過300萬英鎊的資金資助[2]。英國慈善公益社會組織每年都能夠從政府那里獲得大量的資金支持，具體包括面向慈善公益組織的政府采購、政府基金（每年博彩收益的16.7%通過文化部下設的兩個政府基金分配給全國的各類慈善組織）、專項財政資金。其中很多資金是通過“購買服務”的方式向慈善公益組織提供的，政府與慈善公益組織簽訂合同，購買其提供的公共服務，例如托兒、住房、衛生和教育等[3]。

（二）美國經驗

1.寬松、低門檻的準入政策

美國各州對社會組織登記政策略有差異，但總體而言是非常靈活和便捷的。社會組織可以自主選擇是否登記注冊，只不過如果社會組織不登記注冊就無法取得合法資格，意味著沒有資格申請免稅。在美國，社會組織的準入門檻相對較低，登記手續較為簡便，申請成立社會組織，只要宗旨合法，章程符合上述規定，一般都可以注冊，沒有具體資金和人數的要求。同時，政府很少限制同類型社會組織的登記注冊，而是讓同類型社會組織充分形成一種多元化、差別化的競爭格局。當然，實行這種政策必然還有其理論依據。美國奉行多元主義理論，多元主義理論假定權力的分布是多元分散的、非單一集團控制的，即權力主體是多元而非一元的。因此，美國對社會組織實行一種側重于“寬進嚴出”的準入政策，注重“過程監管”而非“入口監控”[4]。

2.優惠的稅收支持政策

美國對社會組織實行稅收減免優惠政策，但其前提是社會組織必須登記注冊并取得合法資格。一直以來，美國對社會組織實行稅收優惠支持政策對社會組織的培育和發展起到非常重要的作用。在美國，稅收優惠政策主要是通過兩個方式實施：一是對社會組織本身與宗旨相關的活動予以免稅；二是對向特定社會組織進行捐贈的個人或組織予以減稅。美國稅法規定，符合501、527、4947（a）、120、4976條款的組織，經過美國國稅局審核后，均可享有免稅資格。一旦組織獲得免稅資格，其與組織宗旨相關的收入（包括社會捐贈、政府撥款、服務收費等）均免收聯邦所得稅，但若組織從事與宗旨無關的、以營利為目的的商業活動，則這部分收入仍然需要繳稅[5]。美國稅法規定，個人捐贈可以享受稅收優惠的部分最高可達當年稅前收入的50%，公司法人捐贈可以享受稅收優惠的部分最高可達當年稅前收入的10%，對超過當年扣除額的捐贈部分可以在以后的會計年度中順延抵扣，最長可延至5年[6]。

3.綜合的監管政策

美國社會組織的自律性是比較強的，這當然與美國實施綜合而嚴格的監管政策息息相關。美國對社會組織的培育支持力度很大，但是這不等于放縱社會組織，相反美國非常注重對社會組織的過程監控，以保證社會組織發展的規范性。它主要做法包括[7]：一是政府監管。美國政府對社會組織的監管主要體現在對其非營利性的審查及對其財務活動的監督上，以防詐騙現象和保證善款依法依規使用。社會組織必須每年向稅務局遞交“990表”以供審查，一旦出現違規現象就會被取消免稅資格。如果社會組織3年內都不給稅務部門報送“990表”，則同樣取消免稅資格。二是公眾監督。美國法律規定無論是誰都有權查閱獲得免稅資格的社會組織的原始申請文件及“990表”等資料，以了解其財務情況和內部組織結構。因此，社會組織的“990表”等資料必須在美國的Guidestar（www.guidestar.org）和基金會中心（www.foundationcenter.org）網站上公示，以供公眾查閱和監督。三是司法監督。美國每個州都設有專門負責社會組織監督的機構和人員，對相關違法行為進行調查、起訴。四是行業內監督。行業內任何社會組織都有權利監督其他同行，通過行業內監督能夠促進行業自律。

二、對我國社會組織培育的啟示

第一，完善法制，提供法律保障。沒有規矩，不成方圓。在社會組織培育的諸多環節之中，首要的是立規矩，即制定和完善相關法制。這樣才能夠讓社會組織從一開始就在法制軌道上去發展，為減少將來違規現象奠定法律基礎。立法需要強調立法的科學性和實效性，必須制定出良法，而不僅僅是為了有法可依。另外，法律在實施的過程中，也要進行適時調適，以及對其他相關的法制進行修訂或者廢除，而非一勞永逸。例如，《中國慈善法》已經實施一年了，應該根據實踐中反饋出來的各種問題進行反思與總結，制定一些配套的法制，以便更好地服務于慈善組織的培育與發展。同時，應該對《中國慈善法》實施之前的《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》進行修訂，避免不同法律之間的矛盾。只有這樣才能夠為社會組織培育提供有效的法律保障。

第二，加大政府對社會組織培育的支持力度。政府對社會組織培育的支持不僅僅是政策資源方面，更重要的是經濟資源方面。政策資源主要解決社會組織合法性問題，而經濟資源則是解決社會組織成長問題，當前中國社會組織培育的短板主要是后者。因此，政府需要在如下兩個方面加大支持力度。一是加大對社會組織的孵化力度。孵化社會組織不僅僅是增加經濟資源，更重要的是增強社會組織的內生能力，形成自我造血功能，并最終實現自立。二是加大政府對社會組織服務的購買力度。政府購買社會組織服務理應遵循市場規律，實行公平競爭，但是考慮到正在接受培育的社會組織各方面發展尚未成熟，競爭能力有限，政府可以考慮在一定程度和范圍內向他們傾斜，或者優先與他們簽訂購買協議。

第三，強化過程監管和提升服務能力。近年來，我國對社會組織登記管理條例進行了深刻的改革，實行直接登記制度，即行業協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類四類社會組織，可以依法直接向民政部門申請登記，不再經由業務主管單位審查和管理。可見，社會組織登記的門檻降低了，程序便捷了，“入口監控”放松了。必須強調的是，我國對社會組織的“寬進”不等于對社會組織放任自流，恰恰相反，需要加強對社會組織的過程監管和服務。但是，政府對社會組織的“過程監管”和服務還是相當欠缺的，需要強化。對社會組織的“過程監管”應該是多部門協同、全方位、多層次、立體式的監管。對于社會組織培育而言，服務比管理更為重要。我國社會組織專業人才匱乏，專業水平低是不爭的事實。在這種情況之下，只有通過專業服務才能夠較快地提升社會組織專業水平。遺憾的是，當前我國這方面的專業服務供給極其有限。因此，政府應該在這方面著力。民政系統都設置了社會組織服務中心，要充分發揮這個機構的服務功能。加大培養專業人才的力度，定期舉辦社會組織負責人培訓班，通過傳幫帶方式逐漸提高社會組織專業化水平。

參考文獻：

[1]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見[EB/OL].[2017-08-01].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-08/21/content_5101125.htm.

[2]張婷婷.英國社會公益組織掃描[N].聯合時報，2014-05-23.

[3]胡琳琳，郝福慶.英國公共服務類非營利組織發展的經驗及其對我國的啟示[J].四川行政學院學報，2011（5）.

[4]齊久恒.中美社會組織發展實踐的差異考量[J].東疆學刊，2014（1）.

[5]鄭琦.美國如何培育社會組織[N].學習時報，2012-09-03.

[6]王勁穎.美國非營利組織運作和管理的啟示與思考——民政部赴美國代表團學習考察報告[J].社團管理研究，2011（3）.

[7]曾岳雄.美國社會組織發展的經驗[J].特區實踐與理論，2013（2）.