論國家監察委員會的偵查權及其限制

田豐

摘 要：國家監察體制改革正在進行，中國的反腐已從“個案震懾”進入“新常態機制”。多年來，盡管中國政府的反腐力度逐年加強，也取得了相當不俗的成就，但由于權力體制的特殊性及職務犯罪的復雜性，時下的反腐體制還有一定程度的不足。監察體制改革的一大核心便是將檢察機關的職務犯罪偵查權轉移至國家監察委員會，改革所涉內容大體反映了理論界及實務界對職務犯罪偵查改革的思考和認識。但也應看到，此次改革所涉足的核心內容并非全無爭議，一些基礎性的理論問題還有待探討。本文主要探討國家監察體制改革前后職務犯罪偵查權的變動，尤其是新形勢下國家監察委員會偵查權的相關限制。

關鍵詞：國家檢查委員會，偵查權，監督與制約

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）01-0133-03

新成立的監察委員會并非原國家行政監察機關職能的簡單調整，而是一個整合了諸多部門職能的全新國家機構，該機構“位之高”“權之重”令人驚嘆，體現了國家重拳反腐，堅決維系廉潔執政的政治氛圍的決心。那么改革給檢察機關的職能與地位究竟會帶來什么樣的影響，檢察機關應當如何應對，是本文研究的核心價值所在。

一、傳統職務犯罪偵查權及其歸屬問題

檢察機關查辦職務犯罪案件的偵查權是整個偵查權的重要組成部分，是人民檢察院依照法律實現其司法職能的重要手段，其能否正確實施，是影響一個國家法治化的重要標準。若要對職務犯罪偵查的監督與制約進行深層次的探索，就必須了解什么是職務犯罪，以及職務犯罪偵查權等相關概念。

所謂職務犯罪就是指國家工作人員利用職務之便進行非法活動，或者濫用職權、玩忽職守、破壞國家管理活動，依照刑法應受刑法處罰的行為總稱。偵查，是伴隨著犯罪產生，旨在收集證據、查清犯罪事實、確定并查獲犯罪嫌疑人的一種活動。根據刑事訴訟法第82條第1款規定“偵查是指公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進行的專門調查工作和有關強制性措施。”職務犯罪的偵查權不同于公安機關偵查權，它是一種對國家權力進行制約和監督的行為，是以權力制約權力和以法治權的體現，并帶有監督執法和司法彈劾的性質。職務犯罪偵查權是國家的一項重要職能，根據我國法律規定由人民檢察院行使，是人民檢察院發揮其法律監督職能的重要手段。所以，職務犯罪偵查權可以定義為人民檢察院對自己受理的案件，依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施的職權。

在目前我國的司法改革中，國家監察委員會成立之前，職務犯罪偵查權的歸屬成為學界和司法界的關注熱點問題。大多數學者認為，職務犯罪偵查只能由其法定機關人民檢察院行使，其他任何機關、團體和個人都無權行使和非法干涉。同時，人民檢察院內部的個人，也只有在接受單位的指派時可以行使偵查職責。為什么只能由人民檢察院行使職務犯罪偵查權，這是因為在我國由人民檢察院行使職務犯罪偵查權是由檢察機關作為我國法律監督機關的憲法定位所決定的，職務犯罪偵查權是行使法律監督權的必要手段和有力保障。由人民檢察院行使職務犯罪偵查權，是人民代表大會制度下完善國家權力運行機制必要的措施，強化對行政執法權和審判權監督制約的重要內容由人民檢察院行使。職務犯罪偵查權是建設社會主義法治國家、實現反腐敗斗爭法治化的客觀需要。

傳統意義上的職務偵查權對于時下的重拳反腐有極其重要的實踐意義，也取得了不俗的成績。但也應看到，多頭反腐存在一些弊端，已在許多重要案件中顯現，并引發了一些較為棘手的問題，故無論是基于強化反腐力量、建構立體式反腐體系，還是立足遵守國際條約、保障基本人權，以國家監察委員會為核心的反腐體系深化改革均有其重要的意義。

二、國家監察委員會行使的偵查權及其特點

自20世紀80年代以來，紀檢監察機制在國家治理中發揮了不可替代的作用，保障了改革的順利進行。但是，隨著法治戰略的不斷推進，以紀檢監察為代表的中國式權力監督機制出現了諸多困境和問題，已經無法適應社會發展和政治改革的需求。監察委員會的出現，意味著中國紀檢監察監督模式法治化轉型的正式啟動。國家監察委員行使的權利問題也是備受爭議。《決定》明確規定，監察委員會擁有“監督、調查、處置”三項職權，其中的“調查”，既包含針對違反黨紀和行政法規的一般調查，也包含針對腐敗犯罪的特殊調查，后者即職務犯罪偵查權。

國家監察委員會偵查權的構造，除了根據《決定》的明確規定，《國家監察法》也可以確定，具體而言：第一，偵查主體。監察委員會是由先前紀律檢查委員會、人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合而成的。第二，偵查范圍。調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為。第三，偵查行為。監察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。需要注意的是，在全面依法治國和實施法治反腐敗戰略要求下，現有的“雙規”“兩指”面臨諸多合法性詰難，必須對它們進行法治化改造，這是法治反腐的內在要求。《國家監察法》可以參考公安機關采取的“留置”措施對“雙規”和“兩指”進行嚴格的限制和規范，從權限、時限、程序、規則等予以限制和保障，形成嚴密的規則體系，將其納入法制軌道。

與傳統的體制相比，改革后監察委員會所主導的新職務犯罪偵查體制呈現出非常鮮明的特點，也蘊含了“有效打擊職務犯罪”與“保障被告基本人權”的目標設定。具體而論：一是確立了更為立體式的腐敗治理模式。對腐敗違法行為，監察委員會可以行使調查權、處分權；對腐敗犯罪行為，監察委員會可以行使偵查權。二是一改以往“多頭反腐”的局面，提高了職務犯罪偵查主體的地位，確保反腐朝縱深方向發展。監察委員會整合了檢察機關及紀檢監察部門反腐偵查資源，充分利用其各自的優勢形成打擊腐敗犯罪的長效機制與合力。三是對“法外”的黨紀偵查手段及強制措施進行了“合法化”重塑，回應國際社會及國內各界的質疑和批評。尤其是長期以來飽受合法性質疑的“雙規”“兩指”等黨內調查手段，通過此次改革迎來了合法化的契機。四是保留并拓展了原有的偵查手段及強制措施，以更有效地應對時下日趨隱蔽化、智能化、集團化的腐敗現象。多維的職權配置有利于保持信息溝通并及時移送案件線索，減少了中間環節的信息減損及誤差。

但監察委員會偵查權的擴張也引發了一定的擔憂，有些是以往反腐體制的舊問題仍未得到徹底解決，有些則是改革后可能出現的新問題。尤其是改革后的新反腐體制，檢察權和審判權恐怕無法對職務犯罪偵查權形成有效的制約。這些擔憂與問題有待我們進一步探討。

三、監察委員會偵查權的監督與制約機制

監察委員會“位高”，與“一府兩院”法律地位平行，而且“權重”，集中統一行使國家監察職權、全面覆蓋行使公權力的公職人員，如何破解“最后的監督者”難題？即誰來監督作為監督者的監察委員會行使偵查權？必須建構起一套具有實效性的、法治化的監督制約機制，規范偵查權的行使，確保偵查權在法律軌道上運行，防止偵查權自身成為權力的脫韁野馬。具體而言，對偵查權的監督制約主要有三個方面。

（一）確保對監察委員會的監督

首先，落實各級人大及其常委會的監督職責。根據《決定》，目前在試點地區北京市、山西省、浙江省都產生了首個當選省級監察委員會主任。監察委員會由本級人民代表大會產生，監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生，監察委員會副主任、委員，由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任命，監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會負責，并接受監督。當前的體制下，為了實現人大對監察委的監督，有學者建議在層級較高的各級人民代表大會內增設對應的常設機構，對口加強對監察委員會監察工作的監督。設在相應級別人大常委會的機構屬于專門委員會，可稱為“監察監督委員會”。

其次，銜接司法監督。現代法治社會，公權力行使須接受司法審查，這是一個基本原則。對于監察委員會的司法監督，一來自檢察院，二來自法院。可以參考刑事訴訟制度中的批準逮捕機制，由檢察院對監察委員會適用留置措施進行必要的審批和監控。除了檢察院的監督外，人民法院審理貪腐瀆職案件，也要對監察機關的調查過程及調查結果進行司法審查，法院裁判被告人罪名不成立，監察機關可能要承擔相應的國家賠償責任，若其工作人員在辦案中存在違法行為，也會被追究相應的法律責任。

再次，進一步加強監察機關的自我監督。建議在現有程序上完善內部監察部門的工作流程。可以設計隨機監督與專項監督相結合的制度，建立完善內部監督部門依程序隨時隨機對紀檢人員的監督程序。并設計專項監督，比如對一些重大事項和重要人物啟動的監察程序，可以依申請對相關責任人予以全方位審查，目的一是避免受到干擾，防止像袁衛華與黃興國之間利益勾連，影響案件查處。二是更容易把案件辦成鐵案，防止未來由于涉案人員利害關系影響案件質量。

（二）明確監察委員會偵查權的合法性設定

合法性原則是指強制偵查必須有明確的法律依據，符合法律規定的實體要件和程序要件，它是刑事程序法定原則在偵查階段的具體應用，反映了法治原則對偵查程序的基本要求。如前所述，《決定》規定，“監察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施”，同時在試點省市暫時中止了“《中華人民共和國刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第2編第2章第11節關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定”。可以看到，一些極具強制性、可能限制、剝奪或損害公民個人自由及財產的偵查行為及強制措施均未設明確的法定要件。“打鐵還需自身硬”。監督機構身份的合法性和地位的獨立性，將直接影響其監督工作的開展，因而，首先需要明確監察委員會偵查權的合法性，通過制度設計，打造一個身份獨立、地位權威的監察機構從而行使偵查權。“監察體制改革欲以解決之困境，可歸納為如何整合資源、獨立監察、擴大覆面、法紀銜接，最終健全國家監督組織，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系，取得監察良效。這也是探索適合國情的監察制度的核心和關鍵。”當然，因改革時間緊促，許多配套機制尚不成熟，進一步的改革方案也還在醞釀之中。

（三）確立中立的司法審查制度

鑒于偵查行為對個人權利的嚴重干涉性，各國往往由中立的法官來批準是否采取偵查行為，這是現代法治國家的一項重要原則，也為國際刑事司法所確認。職務犯罪偵查權作為國家對職務犯罪進行追訴的權力，表現一種主動性的權力。這種情況和其他國家權力一樣，總是呈現出一種天然的容易被濫用的趨勢，應把職務犯罪偵查程序納入訴訟形態。即由中立的司法機構對各種偵查活動進行審查和制約。“中立的司法機構與偵查機構和犯罪嫌疑人形成了控訴、辯護和裁判三方相互制衡的關系，這樣既可以有效地防止將無辜者納入刑事訴訟程序中，又可以最大限度地防止放縱犯罪，從而有利于實現程序正義。”改革后的監察委員會將獨享職務犯罪偵查權，但原有的偵查模式并未得到徹底的改變。可以預期，在很長一段時間，口供依然是職務犯罪偵查的重中之重。

四、結語

我國國家監察委員會的發展完善是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就。我們在看到其取得成績和進步的同時，更應清醒地認識到，我國要完善還有漫漫長路要走。相信在理論界和實務界的共同努力之下，最終必能建立起一個具有中國特色的監察委員會，其行使的偵查權也會逐步健全。正在開展的監察制度改革及其法治化轉型，要關照過去與當下，也要放眼未來，要發掘本土資源，也要借鑒異域經驗，要重視制度設計，更要關注制度實施。

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