中歐政府環境信息公開立法宗旨之比較

袁小紅

摘 要：在歐盟政府環境信息公開取得極大成功的當下，中國政府環境信息公開雖然在不斷進步，但與歐盟相比仍有很大差距。首要的原因就是中歐政府環境信息公開的立法宗旨存在差異，中國側重于規范政府行為，而歐盟構建的是環境知情權保障型政府環境信息公開法律制度。通過對兩者的比較及分析，在吸收歐盟政府環境信息公開制度實踐成功之處的同時，加快我國轉向以保障公眾環境知情權為宗旨的制度構建。

關鍵詞：環境信息；信息公開；立法宗旨

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）01-0130-03

歐盟從1990年的《關于自由獲取環境信息的90/313/

EEC的指令》到1998年的《奧胡斯公約》，再到2003年的《關于公眾獲取環境信息和廢除理事會90/313/EEC指令的2003/4/EC的指令》，經歷了政府環境信息公開立法從無到有，從體系簡單到不斷完善的過程。也正是因其豐富的實踐探索，歐盟的政府環境信息公開立法備受國際推崇。中國在政府環境信息公開立法方面起步較晚，直至2007年才經國務院頒布《政府信息公開條例》，隨后又在同年由國家環保總局頒布了第一部關于政府環境信息公開的專門性立法文件——《環境信息公開辦法（試行）》，此外還有部分單行法中有零散規定。中歐兩方關于政府環境信息公開立法的整體建構因其立法宗旨的不同有著相當大的差異，直接影響著制度建構的各個方面，這也是二者在政府環境信息公開制度方面的本質差別。

一、中歐政府環境信息公開立法宗旨之選擇

（一）中國政府環境信息公開立法宗旨

1.現行法律規范下的立法宗旨

（1）中央層面

《政府信息公開條例》作為政府環境信息公開相關立法的上位法，其中第1條就對立法目的做了規定。首先，從內容上來看，“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”的實質和重點在于“依法獲取”，實際上并未確認某項基本權利，公民如何獲取政府信息，實際上仍要由立法者所立的法以及政府決定。因此也就不存在認定此條有確立公民知情權之嫌。其次，從促進依法行政和發揮服務作用兩者來看，在之后的具體制度規定中可以看出《政府信息公開條例》的核心要義在于促進依法行政，條例就是依照規范政府行為的方式建構整個制度。

作為政府環境信息公開的專門性立法，《環境信息公開辦法（試行）》的宗旨為規范政府行為兼保障公眾知情權，當然還有促進公眾參與。但根據辦法的行文安排，規范政府行為置于保障公眾知情權之前，這就足以說明環保部門的立法意圖是規范政府行為優先于保障公眾知情權，這也是具體制度安排之所以仍明顯地傾向于制約政府行為之所在。

（2）地方層面

據有關研究，自2002年廣州市頒布地方性規定始，至2012年6月生效的有關政府信息公開的地方政府規章共有46部。在這些地方政府規章中所規定的立法目的中，地方政府規章通常不是指明一種立法目的，而是指向幾種目的的交錯和綜合，因此，地方政府規章通常涵蓋了規范政府行為、保障公民知情權、保障行政相對人依法獲取政府信息、保障公民的知情參與權和監督權、發揮政府信息的社會功能等立法理念。而且從其數量和行文安排來看，規范政府行為往往置于首位，也是各地方性規定中規定的最多的立法宗旨，保障公眾知情權則次之。

從以上中央和地方法律規范的分析中來看，在確定立法宗旨時，或是根本沒有對保障公眾知情權的規定，或是即使做了相應規定，也處于相比規范政府行為次之的地位。總結來說，我國政府環境信息公開的法律規范偏重于規范政府行為。

2.原因分析

（1）憲法中知情權的缺位

憲法作為我國的根本大法，它對關乎政治、經濟等方面的基本事項做了原則性規定，對于下位法的制定有著指導作用。首先，單從字面上來看，《中華人民共和國憲法》第33到50條關于公民基本權利的規定中，并沒有對知情權的明文規定，無法找到“知情權”的相關字樣。其次，有學者認為“在憲法確認的‘言論自由，可否導出知情權存在的憲法解釋空間呢？”雖然從一般的認知看來，知情權可能是言論自由得到充分實現的前提，只有獲取了充分的信息，才有享有言論自由的可能。但目前并沒有有關言論自由的立法規定，全國人大常委會也未對知情權與言論自由二者之間的必然聯系做出解釋，因此，筆者認為此種將言論自由擴張到知情權的解釋過于牽強。憲法對于公民基本權利封閉性的規定，在憲法解釋權基本被全國人大常委會擱置的情況下，它與經濟社會發展所產生的不協調性已日趨明顯。在公民基本權利難以在憲法中予以改動的情況下，全國人大常委會的解釋權即被人們亟待實行。對于憲法都未予以明確的公民基本權利，下位法在制定時必然有所顧忌，未能將環境知情權置于首位考量。

（2）行政體制改革的結果

“我國的環境保護政策自20世紀70年代以來，一直采取了政府主導和推動的模式，政府環境信息公開也是如此”。政府環境信息作為政策，首先是在一系列政府文件出臺的推動下才產生的。從近年來的行政體制改革過程來看，1999年的憲法修正案中提出“建設社會主義法治國家”，規范政府的權力毫無疑問是建設法治國家所必須包括的重要內容。1999年《國務院關于全面推進依法行政的決定》中也指出“依法行政是依法治國的重要組成部分”。之后，在2004年由國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要的通知》中提出同樣“必須全面推進依法行政，建設法治政府”，文件的第10條更是規定：“推進政府信息公開。除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的事項外，行政機關應當公開政府信息。對公開的政府信息，公眾有權查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件。”由此可見，信息公開正是在這一系列規范政府權力的行政體制改革的推動下應運而生。信息公開由政策走向法律體系，也并不能改變當初構建它的初衷，正因如此，我國對于政府環境信息公開的法律規范的規定才將規范政府行為放置在首位。

（二）歐盟政府環境信息公開立法宗旨

1.現行法律規范下的立法宗旨

（1）歐盟層面

在現行有效的關于政府環境信息公開的《奧胡斯公約》、《2003/4/EC指令》法律規范中，二者在第1條目標中都規定保障獲得環境信息的權利，并以此構建具體制度，這是對知情權的明確規定，也是歐盟層級對于政府環境信息公開的立法宗旨選擇，即以保障公眾知情權為立法宗旨。

（2）成員國層面

正如《2003/4/EC指令》所要求的，成員國要在2007年前全部完成指令在國內法的轉化，當委員會要求各成員國遞交指令轉化情況的報告時，大部分國家都未上交，經委員會進一步督促，截至2010年7月底，所有成員國才都遞交了報告。從報告中可以看出，成員國如法國、德國、英國等都做了對于保障獲得環境信息的權利，這也是各成員國唯一的立法目的。

經以上分析，歐盟不論是歐盟層級，抑或是在各成員國，保障公眾的環境知情權都是其立法的根本動力，也是政府環境信息公開的唯一立法目的。

2.原因分析

歐盟在政府環境信息公開方面之所以如此看重公眾知情權的保障，這與其上位法規定以及區域合作相關。

（1）基礎條約中有大量環境知情權的依據

建立歐洲共同體或歐盟的基礎條約又被稱為是歐盟憲法，在歐盟起著國家憲法性的指導作用，在歐共體的基礎條約中就可以找到不少環境知情權的依據。如歐共體六國在布魯塞爾簽訂的《關于建立歐洲共同體單一理事會和單一委員會的協定》（簡稱《合并協定》）第18條就規定了每年發布有關歐共體行動的總報告的義務。1992年12國政府在馬斯特里赫特簽署的《歐洲聯盟條約》附有一個關于知情權的宣言，而《建立歐洲經濟共同體條約》第239條規定：“經成員國共同協議而附錄于條約的各項議定書，應成為本條約不可分割的部分”，即使在之后經《單一歐洲法》、《歐洲聯盟條約》修改為《建立歐洲共同體條約》，該條也沒有改變，因此該知情權宣言當然屬于基礎條約的內容。正是基礎條約中有環境知情權的基礎，才為之后的環境信息公開立法以環境知情權為核心構建提供可能。

（2）風險預防的考量

歐盟作為一種區域內國家聯合的形式，區別于國家，也與區域性組織有著本質差異。歐盟產生的基礎是歐洲經濟一體化，使歐洲各個國家實現貿易聯合，相互促進。這種多個國家經濟聯合的形式，就必然強調開放與合作。“某種意義上，現代社會同時意味著風險社會、科學社會、媒體社會以及信息社會，基于對風險的恐懼而產生的焦慮的共同性成為社群團結合作的壓力和動力。”在這種無壁壘開放所引起的對于未知風險的恐懼的情況下，各成員國之間反而會愈加加強合作。環境信息公開作為各成員國合作的一種方式，正是各成員國預防環境風險的必要手段，如此才能在環境問題出現時快速達成共識，促進各成員國之間環境保護領域，乃至政治、經濟領域的共同合作。

（三）二者之比較

經過以上分析，中歐兩方在政府環境信息公開立法目的選擇上對環境知情權有如此差別的根本性原因就在于上位法規定及組織形式不同。

首先，在上位法規定方面，我國憲法對于環境知情權的缺位即注定了在進行政府環境信息公開立法時會有失偏頗。相反，歐盟正是有此基礎，才能構建完整的以保障環境知情權為核心的制度體系。

其次，在組織形式方面，我國作為以行政管理為主的單一國家，制約行政權力明顯是重中之重，防止其在環境信息方面裁量權過大。歐盟則作為過渡階段的一種組織類型，在各成員國合作時，防范未知風險，加強信息交流才是其關注的重點。

二、中歐政府環境信息公開立法宗旨差異性具體表現

（一）主體

1.權利主體

根據歐盟《奧胡斯公約》、《2003/4/EC指令》的規定，有權獲得環境信息的人為任何自然人或法人，且不受利益限制，不因公民身份國籍或居所而受任何歧視，法人則不因注冊地或有效活動中心所在地而受任何歧視。我國規定有權獲得環境信息的主體為“公民、法人和其他組織”，可以看出，我國是排除對外國人、無國籍人的適用的。其次《政府信息公開條例》將申請限定在“自身生產、生活、科研等特殊需要”范圍之內。總的來說，我國有權獲得環境信息的主體為與自身生產、生活、科研等特殊需要相關，非外國人、無國籍人的公民、法人、組織。

很明顯，歐盟的權利主體范圍如此之廣就是因為要確保環境知情權落實到每個人，排除未知風險的發生。而我國對權利主體做一系列利害關系限制，即使我國政府環境信息公開主要是為了規范政府行為，做此限制也只會擴張行政機關的自我裁量權，更不利于約束行政機關的行為。

2.義務主體

歐盟規定政府環境信息公開的義務主體為“公共當局”，不僅包括專門的環境監督管理機構，也包括其他只要其依法定職權擁有相關環境信息的機構及其他承擔公共環境行政職能的非政府組織等，指令還規定成員國可規定“公共當局”不包括行使司法或立法職能的機構或組織。而政府環境信息公開的義務主體指且僅指環保部門，包括國家環境保護總局和縣級以上地方人民政府環保部門。

造成此種差異的原因也還在于環境知情權的確定問題。歐盟因廣泛的環境知情權，必然要求所有享有信息的主體擔責。而我國因規范政府行為，最多也只能將義務落實到政府身上，但現實是，因《辦法》是由國家環保總局制定的部門規章，不可能為政府或其他部門設定義務，只能對環保部門設定。

（二）客體

歐盟指令中“環境信息”呈現的形式范圍極廣。我國新《環境保護法》比之《政府信息公開條例》細化規定了政府環境信息，主要包括環境質量、環境監測、突發環境事件，以及環境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用等信息，此外還專門強調了環保部門公開建設項目環境影響報告書全文的義務。

歐盟和我國都沒有對環境信息做內涵界定，但就像歐盟各成員國在轉化時也會避免如此廣泛的環境信息的使用，環保部門基于政績的考量也會怠于公開環境信息。據研究，全國31個省、自治區、直轄市環保廳（局）的網站對于水體質量信息的公開情況的公開率僅有55%，而設區的市級環保部門的網站則大多不對水體質量自動監測信息提供查詢服務。除環境保護部、四川省環境保護廳外，其他省（自治區、直轄市）尚未公開土壤環境質量的信息。此外，中歐關于環境信息的除外規定大致相同，但我國對于國家秘密、商業秘密、個人隱私不能確定時報有關部門確定，對于有關部門的確定直接影響結果的公正性。這在極大程度上會損害相對人的權益，這也是未明確保障公眾環境知情權的嚴重弊端。

（三）救濟

有權利，必有救濟。歐盟所規定的救濟包括司法或行政救濟，其中，司法救濟還包含了公益訴訟，我國的救濟手段包括行政復議和行政訴訟。這里也明顯體現了環境知情權得到保障與否直接會產生的影響，即能否進行公益訴訟。

三、結論

我國側重規范政府行為的立法宗旨選擇直接影響具體制度在建構時的價值取向，與歐盟以環境知情權為核心的制度建構大有不同，而具體的制度規定對執法與司法環節又有著不可忽視的重要作用。從歐盟所取得的成功來看，在我國構建知情權保障型的政府信息公開法律制度勢不可擋。在具體制度的設計也應相應完善，如擴大權利主體范圍，概括公開范圍列舉例外情形，在公益訴訟條件相應成熟的當下大力推行環境行政公益訴訟等。

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