政策變動下的縣域金融機構發展策略

魏哲平

2015年，國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》指出“普惠金融是指立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務”。2018年1月2日，中共中央、國務院發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，這是新世紀以來黨中央下發的指導“三農”工作的第十五個一號文件，文件提出“保持農村信用社縣域法人地位和數量總體穩定”。這種對縣域法人數量穩定的要求和商業可持續的內在需要，決定了縣域金融機構的長期存在。

縣域經濟有其自身的特點，尤其是面積小，產業結構單一。與之相適應的是縣域金融機構的發展也受到限制，在產業政策發生變化的情況下，縣域金融機構容易受到信用風險的沖擊。

四川省農村信用社目前還有101家縣域機構，這些縣域機構在為本級經濟提供金融服務，經常會受到產業政策變動的沖擊。為了深入總結經驗教訓，剖析產業政策變動、信用風險的產生、縣域農村金融機構發展的道路，本文選擇具有典型性的滎經縣煤炭貸款為例，管中窺豹，研究縣域金融機構如何防范和化解信用風險，更好地發展壯大。

滎經縣煤炭貸款調查分析

雅安地處四川西南，是典型的資源型地區，尤以石棉、錳、煤最為重要。雅安轄內煤炭尤以滎經縣儲量最為豐富，根據四川省煤田地質工程勘察研究院和滎經縣煤炭資源管理局聯合編制的滎經縣煤炭資源儲量調查報告，全縣煤炭資源儲量共計3.28億噸，可開采資源2.5億噸；按煤質分：低、特低硫、中灰、高熱量優質煤2.33億噸，占資源總量的71%。煤炭產業是滎經縣的主要支柱產業，是縣財政的主要收入來源。根據不完全統計，上世紀80年代初，全縣有大小煤炭企業100余家，至90年代末，亦有規模性煤炭企業57家。在“去產能”過程中，尚保留有煤炭企業22家。

煤炭產業興旺，銀行業金融機構的貸款意愿強烈，同時，地方政府也鼓勵這些機構增加信貸投入。如在2008年，滎經縣政府以支持服務縣域經濟發展為由，要求地方金融機構積極完善放貸程序，提供貸款支持。在2012年四川煤炭行業進入兼并重組期時，地方政府依然鼓勵地方金融機構“盡量給予技改煤礦貸款支持”“加快技改煤礦融資貸款進度”。滎經縣某金融機構在高峰期的2013年，煤炭貸款共計6.83億元，其中自主發放4.52億元，占該金融機構全部貸款的27.47%。至2018年5月末，仍有煤炭行業貸款余額5.06億元，其中自主發放貸款余額3.24億元，占全部貸款的13%。

面對從國家到地方的政策變化，滎經煤炭行業逐步進入衰退、淘汰的過程。2013年，由于長期政策性停產整頓等因素，滎經煤炭產業的入庫規費迅速下降至2480萬元，整個產業的發展進入低谷期。在此期間縣財政收入銳減， 2012年財政收入在2007年的基礎上減少近一半，財政負債較2007年增加1個多億。

煤炭產業的不景氣，直接導致信用風險爆發式增加。截至2018年5月。滎經縣某金融機構煤炭行業貸款中，正常類貸款2戶、余額2645萬元，占煤炭行業貸款的8.16%；關注類貸款5戶、余額3442萬元，占煤炭行業貸款的10.62%；損失類貸款32戶、余額26331萬元，占煤炭行業貸款的81.22%，其中，通過省聯社風險救助金置換17戶、余額15872萬元，沖核銷14戶、余額9339萬元。

縣域金融機構的發展之道

截至2016年末，全國縣域金融機構3856家，本文定義的縣域金融機構2279家，其中：四川省縣域金融機構102家，四川省農村信用社系統縣域法人101家。這些縣域金融機構的發展壯大過程中，往往受到諸多因素的制約：一是發展受地方政府政策干預較為明顯。這種現象原因是多方面的，一方面，金融機構在發展中，離不開政府的支持，尤其是遇到好的項目，面臨外部競爭時，處理債務、化解不良貸款時，縣域金融機構一般都會尋求政府的支持。另一方面，為了促進縣域經濟社會發展，項目、企業需要貸款時，政府也會出面“協調”的時候，金融機構“投桃報李”。于是，在一定程度上，形成了政府的“干預”。二是抵御風險能力相對較弱。一般來說，縣域法人機構存貸規模都比較小，雖然在本地所占市場份額較大，但是盈利能力、資本實力都較弱，抵御風險的能力，尤其是抵御系統性、集中性風險的能力較弱。三是服務范圍以地方經濟為主，業務發展受制于當地的“自然稟賦”。地方金融機構的服務對象主要以“三農”及地方小微企業為主，是服務地方經濟的主要力量。因此，縣域金融機構的發展一般來說“靠水吃水，靠山吃山”。既要可持續發展，又要適應“地域小、產業單一”的現實。

——重塑對地方“資源優勢”的“再認識”。以農村信用社為代表的縣域金融機構在發展中離不開地方特色產業和特色資源 。從雅安農信目前發展的情況看，地方優勢資源對農村信用社的快速發展提供了有力支持，但是，從審慎經營和風險預判的角度出發，農村信用社對縣域資源優勢應當及時進行再認識或反思：這種“優勢”資源是否在特定情況下變為“劣勢”？就目前的情況看，答案是肯定的，而且這種“優”轉“劣”的情形正在到來，例如隨著《雅安市大熊貓國家公園、自然保護區等專項督察突出問題整改總體推進方案》的推進，對雅安轄內煤炭、漢白玉、水電等行業進行了大范圍的整治；《四川省落實中央第五環境保護督察組督察反饋意見整改方案》的落實，對雅安青衣江流域小水電的整治；再比如《雅安市名山區茶葉加工企業專項整治工作方案》的實施，對名山茶葉產業的影響。這些情況中，既涉及雅安傳統的優勢工業產業，也涉及生態農業。農村信用社對這種特色產業業務，尤其是對縣域經濟具有舉足輕重的優勢產業應當時刻保持清醒的認識，從宏觀層面對這種優勢進行分析論證后再作出判斷。

——立足產業鏈，尋找優質企業。狹義產業鏈是指從原材料一直到終端產品制造的各生產部門的完整鏈條，主要面向具體生產制造環節。根據滎經縣大多數煤炭企業的興衰可以發現，這些企業基本處于產業鏈最末端，縣域經濟并未圍繞煤炭產業形成完整的產業鏈條。形成的僅僅是最為原始的開采行業，一旦受到產業政策調整，將對整個縣域經濟帶來較大的影響。而作為縣域金融機構的農村信用社，也就因為沒有完整的產業鏈服務對象，造成對該行業服務對象的相對單一，難以形成分險機制。

因此，縣域金融機構在業務發展上更應當總結教訓，立足產業鏈，尋找優質企業提供服務。在客戶準入上，一方面要把國家產業政策放在首位，從產業政策上分析客戶，另一方面要把農村信用社行業政策嚴格執行，認真分析客戶的資本金構成、自有資金構成等關鍵因素，從源頭預防風險。在業務操作上，應當辨別客戶所處的行業生命周期理論，根據客戶不同的階段匹配合理的融資方案。

——落實抵（質）押，準確確定抵（質）押物價值。縣域金融機構面對信用風險的可能性和不確定性，除去對信用風險的準確分析，還應當有效落實信用風險的防范措施。從目前的風險防范理論及經驗看，在當前及今后的很長時期，提供有效的抵（質）押仍然是防范信用風險的主要手段。因此縣域金融機構應當用更長遠的眼光審視客戶第二還款來源的可操作性，警惕類似煤炭行業已質押的采礦權難以變現的風險，比如在當前國家去資產泡沫的背景下，應當思考房產類抵押物未來的變現速度、變現價值等，未雨綢繆。

——完善借貸合同，維護權益。根據存貸款期限錯配理論，銀行擁有資金的期限比當前居民提取現款的期限短，從而產生資金緊張的問題。“金融脆弱”理論說明，不確定的宏觀因素對脆弱的金融系統風險有較強的沖擊，高負債的金融系統，受到不確定的宏觀經濟波及，很可能陷入惡性循環中。一旦政策調整，甚至出現政策“一刀切”，貸款收回具有很大的不確定性，大量未到期的貸款將難以收回。

為最大程度彌補存貸款期限錯配帶來的風險，縣域金融機構一方面要合理對資金進行匹配，防止錯配帶來的流動性風險。在貸款合同中簽訂補充條款。一是借款人有權提前收回貸款。二是要求貸款人購買相關保險，作為最后一道防線。三是合理規定分期還款計劃。

——預判形勢，提前預警。一般來說，在形勢研判方面，受業務發展過多依賴縣域經濟、地方政府干預、自身風險識別系統、人員素質和能力的限制，縣域金融機構的形勢研判往往遲緩于國有銀行以及其他大型商業銀行。但是，并不是說作為農村信用社，在形勢研判上“無能為力”，恰恰相反，在信息化時代，信息來源非常廣泛，農村信用社系統的縣域金融機構可以通過外部的、內部的信息渠道，廣泛取得信息，并進行深入分析和研判。比如，關注國家各部位的信息可以從宏觀上掌控形勢；依托省聯社的“大平臺”，充分利用好省聯社在行業信貸政策、風險識別系統等主動加強對宏觀經濟、區域經濟、行業經濟的分析研究，對部分高發風險進行主動評估，及時準確研判形勢，對風險進行提前預警。效果應該是非常明顯的。

——正確處理“銀政企”關系。在政銀企關系上，政府、銀行、企業三者關系是相輔相成、互相依托支持的，政府是主導、銀行是關鍵、企業是根本。隨著我國經濟“三期疊加”效應凸顯，經濟下行壓力加大，銀行業面臨的不良壓力日趨嚴重，銀企關系日益緊張，而隨著供給側結構性改革的深入推進，我國經濟正在從快速經濟增長崇拜向追求經濟增長質量轉變，地方政府的政策導向也漸趨理性。因此，作為縣域金融機構，更應當在發展中尋找銀政企的平衡點，處理好銀政企關系。在項目、企業的選擇上，有所為，有所不為。