洪水災害的風險特征及保險制度設計

張 鑫，王嘉鑫，王全蓉

(1.河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100；2.沿海開發與保護協同創新中心，江蘇 南京 210098；3.河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

洪水災害是人類面臨的重大災害之一。我國降雨時間集中且強度大，除新疆北部和湖南南部以外，絕大部分地區夏季降雨量達到全年50%以上，暴雨積水成為造成我國洪水災害的主要原因之一。我國除沙漠、極端干旱地區和高寒地區外，國土面積的2/3都存在不同程度和不同類型的洪水災害，且發生頻率較高。盡管近年來國家通過修筑堤壩水庫、整治河道、植樹造林、改造斜坡地等工程措施降低了洪水災害發生的概率，但洪水災害一旦發生，其造成損失的風險極高[1]，并對公眾的生活及財產造成巨大損失。特別是20世紀90年代以來，隨著經濟社會的快速發展，社會財富總量不斷增加，洪水災害帶來的經濟損失難以估量[2]。然而，我國洪水保險的發展進程極為緩慢，無論是洪水保險的供給還是公眾的參保積極性與國際上其他國家相比都存在一定差距。就當前形勢而言，實行洪水保險極具必要性同時也存在施行的可行性[3]。對于洪水保險制度的構建大多數學者通過闡述他國實行洪水保險的經驗或通過對風險可保性的分析提出建立我國洪水保險制度的建議[2-4]。本文在厘清洪水災害的高危險性、災害承載體脆弱性以及災害可保性的基礎上，針對我國洪水保險可發展的現實條件設計適合我國國情的洪水保險產品。同時，基于對洪水保險時間和空間兩維度的風險分擔性的考慮，對洪水保險制度的建立提出相關建議，以推進洪水保險制度的設計與發展。

1 洪水災害損失的風險特征

1.1 洪水災害的高危險性

受季風氣候的影響，我國大部分地區降水季節分布不均，降水主要集中在夏季前后幾個月，洪水災害發生的季節性特征顯著。我國地形具有西北高、東南低的特點，且大的水系多發源于西部高原，一旦發生大面積的降水，上中游雨水經支流迅速匯入干流后壓向下游，加之上中游地區地面坡度大、植被條件較差的地表狀況，致使流向下游的暴雨洪水峰值高且水量大，增加了下游平原區洪水的致災強度。自然地理條件及中國洪水災害危險程度空間分布圖表明，遼河流域、黃河流域、長江流域、珠江流域以及這些流域的中下游平原區成為我國主要的洪水災害高危險區，其中重危險區主要分布在經濟比較發達的長江流域和珠江流域的中下游平原區，即華東、華南地區。這些下游平原區歷年來多受洪水災害的侵襲，因而多造成人、財、物等的損失。洪水發生頻率高且強度大，加之水系、地形、降水及經濟發展等洪水災害相關致災因子的影響，導致洪水災害的發生將給受災地區帶來巨大的經濟損失，其高危險性特征日漸顯現。

1.2 承災體的強脆弱性

洪水災害風險不僅與洪水災害發生頻率及強度有關，而且同洪水災害承災體的脆弱程度密切相關。洪水災害的脆弱性不僅包括承災體的暴露性，還包括承災區和承災體對災害的應對能力，即受破壞性影響繼續運作的抵抗力與快速恢復的恢復力，它是社會系統“暴露程度”和“應對能力”的綜合反映[1]。從暴露性特征看，洪水災害承災體具有聚集分布的特征，洪水災害一旦發生，對人類社會(包括社會系統、經濟系統以及生態系統)將帶來諸多方面的不利影響。其中人員傷亡、房屋倒塌、家庭財產損失、生產企業損失、農田破壞以及通信系統、交通系統、供水供電等基礎設施受損在所難免，洪水災害承災體的物理脆弱性增強[5]。從應對能力看，雖然國家積極推進防洪工程建設，但在面對較大不確定性的洪水災害時，水利工程措施防洪具有一定的局限性，加之不同地區、城鄉、建筑物修建等方面的差異使得承災體自身的抗災能力具有不均衡的特性，致使洪水災害承災體的社會脆弱性顯現。基于洪水災害波及范圍內的社會政策、居民生活方式、工農業生產方式等因子的影響，其對農田、房屋建設、家庭財產、企業財物以及人畜等典型承災體可能造成的損失依然存在。整體而言，洪水災害承災體具有強脆弱性的特征凸顯。

圖1 洪水災害風險特征

1.3 洪水災害損失的可保性

洪水災害具有范圍廣、發生頻繁、突發性強、損失大的特點。洪水災害的發生會使農作物、家庭財產、企業財產等各類標的受損，累積的損失價值巨大。洪水災害所造成的實際損失難以利用測算技術準確計算出，因此洪水風險通常被視作“私人不可保的”、至少是“不完全可保”的商業性風險。按照風險管理與保險的理論，完全商業性可保風險的特征不僅在于損失的可預測性，而且還要有足夠多的同類或相似的風險載體且這些載體不會因大的災難而全部或大部分受損。洪水災害的發生具有一定的季節規律性，因此洪水災害風險可以通過洪水災害歷史數據分析和模擬進行定量評估[6-7]。洪水災害具有相對可預測性，通過遙感等技術，能夠更加準確、及時地監測和分析洪水災害的發生和發展，這種災害的可測性為洪水保險的建立提供可能，洪水災害風險具有可保性特征。

洪水災害風險特征的分析表明，洪水災害發生時，由于致災因子的高危險性、承災體的強脆弱性且同類承災體受損的高關聯性使得洪水災害具有商業可保性。洪水災害一旦發生，其風險發生聚集、危險性高且極易造成具有聚集分布特征的承災體的損失。同時，承災體抗災能力的不均衡加劇了承災體的脆弱性。僅就商業性保險補償而言，極易面臨巨大賠付的可能，這將影響商業保險公司經營穩定性，因此政府有必要作為主要責任主體參與其中。洪水災害風險的高危險性及其承災體的強脆弱性要求將洪水災害風險進行分散以降低公眾因洪水災害而造成損失的程度(見圖1)，

2 洪水保險產品設計

2.1 洪水保險的風險主體

洪水保險能否實現需要考慮不同類型的風險主體對于保費的承擔能力以及購買意愿。目前來看，主要的風險主體包括企業與居民家庭。企業是以盈利為最終目標的，對于其所擁有的且主要用于資產增值的企業內財產極為重視。企業在受災后不僅包括自身財產損失在內的直接損失，還包括大量對企業后續發展影響周期較長的間接損失，因此具有更強的規避風險的愿望。而居民家庭自有財產主要用于日常生產生活，購買洪水保險可看作是對于規避風險損失所花費的成本，投保人在進行是否投保決策時會對成本與收益進行衡量。企業與居民家庭兩個風險主體相比，企業對于較高保費的承擔能力更強；在面對財產可能造成損失影響方面，企業具有更積極的投保意愿，而居民家庭意愿較弱。基于此，應對這兩種不同的風險承擔主體在洪水保險性質上加以嚴格區分：針對保費承擔能力與購買意愿強烈的企業，實行商業保險公司主導的洪水保險，政府承擔監管責任；針對保費承擔能力有限且購買意愿相對較低的居民家庭，實行低費率的政策性洪水保險，政府發揮主導作用并承擔兜底責任。

2.2 洪水保險的資金籌集

洪水災害的特征及風險主體決定了洪水保險僅靠單個保險供給主體無法承擔全部的風險補償。洪水保險資金籌集主要由政府、商業保險公司及家庭三方共同承擔。首先，政府作為主要責任主體，應當通過財政撥款的方式建立專項洪水保險資金。同時，為了體現政府對于洪水保險的主導作用和支持力度，應盡快擴大洪水保險的覆蓋面，提高公眾投保的積極性。在保險保費補貼方面，可以參考目前我國現行的中央財政農業保險保費補貼制度模式，由中央政府、地方政府按照一定比例共同分擔保費。對于經濟發達地區，地方財政保費投入的比例可適當增加；對于經濟落后地區，可適當提高中央財政的保費補貼比例，以確保洪水保險業務的持續、穩定發展。其次,商業保險公司可通過部分居民家庭及企業購買洪水保險獲得資金源，同時通過再保險的方式轉嫁其所承保的風險。最后，家庭作為洪水災害的主要利益相關者，必定要為其財產及人身安全進行投保，將保費理賠所得作為日后災害發生時的補償資金。

2.3 洪水保險的費率計算與調整

洪水保險產品的合理定價對于保證保費充足性、產品的適銷性、防范逆向選擇、充分發揮其正外部性特征均具有重要意義。洪水保險費率的確定與適時調整應該綜合考慮多種因素。首先，應綜合考慮多數居民家庭和政府財政承受能力、保險標的所在區域的洪水風險特征及保險標的的易損性。按照失真定價原則，通過歷史洪水損失經驗數據，結合氣象、水文數據以及地面高程數據，實現洪水災害風險的區劃管理；并根據實際情況不斷調整、細化、完善管理方案，實現從致災角度對洪水災害衡量及應對的目標。其次，保險市場發展不可避免地受到系統性風險的影響，加之區域間差異化的風險特征以及區域抗災能力的差別等非系統性風險的影響，因此運用改進的資本資產定價模型測算洪水保險純保費可更加準確地衡量洪水保險損失狀況。根據“差異化、精細化”的原則，結合居民、企業、保險公司、政府等各利益相關者的利益訴求，最終確定合理的洪水風險補償費。

2.4 洪水保險的再保險制度

再保險是保險公司為了規避較大風險而分散其承保風險采取的行為。基于洪水災害一旦發生其造成損失巨大的客觀事實，單一的保險公司承保很有可能導致其破產的情況，保險公司在原保險合同的基礎上和其他保險人簽署訂立分保合同以分散獨自承保風險的行為極具必要性。我國目前洪水保險市場發展緩慢，第一階段可以由政府專門設立再保險經營公司，以政府為主要經營責任主體進行再保險；這樣既可以保證再保險業務體系的發展，又可以撬動國內再保險市場的活躍性。第二階段可以發展商業性再保險公司作為政府再保險公司的補充，再保險公司可通過非比例方式進行投保，促進洪水保險市場的發展。在發生洪水災害時，可根據洪水災害所造成的損失，在計算損失總額的基礎上，根據投保金額按比例確定再保險賠償金額。同時，再保險的投保費率也要根據各個時段發生洪水災害的概率進行動態調整，以適應各階段的賠償需要。

3 洪水保險的制度建議

3.1 完善洪水保險相關立法

隨著經濟的快速發展，法律手段與經濟手段的結合將更好地達到抑制洪水災害損失的目的。洪水保險作為一個特殊類型的險種應著手建立健全洪水保險法律法規，為自身發展提供法律支持。美國、德國等國家的實踐也證明，強有力且完備的法律法規是洪水保險順利施行的重要保障。為平衡“受益人”與“受損人”之間的利益關系，無論投保人還是保險人的行為都需要通過法律法規來約束。制定洪水保險法規及規章，明晰洪水保險定位及模式，明確規定洪水保險各參與主體職責、實施辦法及細則等十分必要，這是洪水保險制定和運行有法可依的重要依據。允許各地區根據當地洪水災害發生特性及造成損失的具體情況作出適當調整并出臺相關規范文件，以保證洪水保險的順利推進[8]。

3.2 建立洪水保險組織機構

建立洪水保險組織機構對洪水保險相關事宜進行專項管理，能夠避免因部門分割、責任不清而造成的碎片化管理問題。在保險組織機構建設方面，建議由財政部、水利部、民政部以及財產保險公司聯合設立“國家洪水保險局”，作為全國洪水保險管理機構。該機構主要負責制定洪水保險資金運營、費率制定、賠償標準、商業保險公司準入制度以及信息管理系統等，并統籌各級相關洪水保險組織機構的工作[9]。在一級洪水保險組織機構中，分設不同的職能部門，主要包括資金運營、風險監管以及審計監督相關的部門機構。同時，在國家洪水保險局的組織領導之下，設立下一級相關洪水保險部門，主要負責省級發布的洪水保險事項傳達以及相關資金的發放和籌集工作。通過建立洪水保險組織機構，實現洪災管理的專業化以及資金運營的市場化，進而實現洪水保險的管理常態化以確保洪水保險制度的有效運行。

3.3 構建多元資金籌集體系

洪水災害損失特征決定了單一資金供給主體無法承擔全部的風險補償，即單一的籌資渠道無法滿足洪水保險基金建立的資金需求[10]。因此需要構建政府財政撥款、企業與居民家庭投保以及洪水保險基金運營收益為主的多元資金籌集體系。考慮到洪水災害發生造成損失日益增長的情況，為彌補企業和居民家庭經濟損失政府可通過財政撥款的方式對洪水災害風險主體進行補償，并充分利用財政撥款資金最大限度地支持洪水保險制度的建立[11]。針對補償的具體方式上，企業與居民家庭投保的政策性支持金額可區別對待，企業投保主要通過商業保險，而居民家庭投保主要通過政策性保險。在遵循保險基金投資運營原則的基礎上，科學化管理洪水保險基金以實現運營收益。同時，根據當年洪水保險基金的收支情況考慮將儲備金適當投入到防洪工程建設中，以加快防洪工程系統的建設。

3.4 推進洪水保險風險證券化

巨災風險隨機性高、災害范圍廣、損失集中的特點致使有限規模的保險資本很難開展巨災保險業務。隨著我國資本市場的進一步發展和完善，可利用洪水保險風險證券化提高保險公司承保能力以及對洪災風險的分散能力，將資本市場資金引入救災補償機制。由于巨災保險風險證券化交易具有復雜性[12]，因此在推進洪水保險風險證券化的過程中需做好相關保障措施。政府作為主要責任主體首先應進一步規范資本市場，為實現洪災風險證券化創造良好的資本市場環境，整合散見于各部門法中有關保險風險證券化的相關制度規則并提供相應的法律監管，完善相關配套設施以及資本市場的建設，實現政府對洪水災害受災體所提供的被動的“輸血”援助向積極主動的“造血”轉變。

3.5 強化洪水保險制度監管

洪水保險制度的良好運行離不開有效的監督。中央政府可制定專門的洪水保險法律及政策性文件，對于洪水保險的運營以及各時期的工作設立標準，明確洪水保險各機構之間的分工關系；同時，對政府洪水保險資金以及商業保險公司的運營情況進行監督，及時篩查出不符合資本市場的商業保險機構。省級政府則需指導、設立各市、區監督機構，負責本市、區洪水保險運營情況的監督工作。此外，可設立專門的公眾監督機制，定期公開洪水保險相關支出情況，及時收集、反饋、回應各方面的意見及建議。通過建立制度性的保障措施，實現洪水保險制度的良性運營。并通過完善中央政府、省級政府及各市、區政府以及群眾的監督機制，構建以政府支持為根本、以商業運作為主的多層次的洪水保險制度。