長江河道疏浚砂石權屬、交易與利用管理模式

丁繼勇，王卓甫，安曉偉，侯嫚嫚

(河海大學工程管理研究所，江蘇 南京 211100)

長江是我國內河航運最發達的水系。干支流通航里程約7.1萬km，超過全國內河通航里程的50%。2005年以來，長江干線貨運量連續十年位列世界第一。長江經濟帶和“一帶一路”的發展，給長江黃金水道建設帶來了前所未有的機遇，使其進入“鉆石期”[1]。

2003年長江三峽工程運行后，向下游輸送的泥沙大為減少，但2003—2010年宜昌、監利、螺山、漢口和大通站8年平均年輸沙量仍分別為0.52億t、0.94億t、1.05億t、1.18億t和1.52億t[2]。這些泥沙既是河床的基礎，也對航道產生負面影響。每年5月開始，長江上游洪水來襲，持續長達5個月，長江口深水航道5月份回淤量482萬m3，7月份回淤量增加到1 125萬m3[3]。顯然，不論是長江航道擴建疏浚，還是每年航道維護疏浚(包括沿線碼頭港區)，均產生大量砂石(或淤泥)。

長江河道疏浚砂石中，粒徑在0.1～2.0 mm的被視為十分理想的建筑材料，粒徑小于0.1 mm的砂石/泥沙可用于吹填造地、堤防工程加固或路基填筑等，具有很高的經濟價值[4]。因此，利用長江河道疏浚砂石，可變廢為寶，前景十分廣闊。

河道疏浚與河道采砂均涉及河道砂石問題，但兩者性質存在較大差異。河道疏浚是以保障航運或供排水為主要目的，疏浚砂石為副產品；河道采砂則以獲取砂石資源為目的，所得砂石為河道采砂活動的目標。

有關長江河道采砂管理，國務院在2000年頒布了《長江河道采砂管理條例》[5]，相關研究也廣泛展開。其中，王金生[6]較為系統地探討了長江河道采砂管理制度設計問題；馬水山等[2]研究了長江河道砂石資源分布以及采砂對河道岸坡穩定和對生態環境的影響、河道采砂監控管理技術等問題；許文盛等[7]則結合長江經濟帶發展需求，提出了在新形勢下進一步加強長江河道采砂管理的相關建議；Ding等[8]結合河道采砂交易的特點，構建了河道采砂權最優交易機制設計模型；Wang等[9]提出了河道采砂條件下邊坡穩定風險的分析方法。大量的河道采砂會引起一系列嚴重的生態環境后果，很多學者對不同方面的影響進行了研究。Nabegu[10]的研究認為，河道內采砂活動將引起開采區及下游鄰近水體濁度上升，增加下游水處理成本；Freedman等[11]的研究認為，大規模和長期的采砂活動改變了河流生境和水動力條件，影響魚類群落組成的空間分布格局；高耶等[12]從采砂對河流地貌和水文情勢的影響、采砂對河流生態的影響以及相應管理對策3個方面，圍繞國內外關于采砂對河道生態環境的影響及對策的相關研究進行綜述，有助于人們更全面地理解河道采砂活動的重要影響。

縱觀國家層面的政策法規以及長江河道采砂管理研究成果，對河道疏浚砂石利用問題均未涉及。目前在制度和相關理論研究缺失的環境下，長江中下游沿江各省市陸續對河道疏浚砂石利用進行探索，但認識并不統一。事實上，河道采砂管理與河道疏浚砂石利用管理，雖均涉及河道砂石問題，但它們在運作和管理上存在差異。河道采砂管理涉及采砂規劃、河道采砂許可以及河道采砂過程監管；而河道疏浚砂石利用管理涉及航道規劃、航道工程以及疏浚砂石出讓和疏浚砂石出讓過程合作及監管等問題。筆者擬在前期采砂管理相關研究的基礎上，結合疏浚工程砂石資源利用的現實需求，對長江河道疏浚砂石權屬、交易方式和利用管理模式等問題作一探討。

1 長江河道疏浚砂石出讓權屬安排

1.1 長江河道疏浚砂石特點分析

與一般河道采砂獲得的砂石相比，河道疏浚砂石具有以下特點。

a. 河道疏浚砂石依河道疏浚工程而存在，河道疏浚砂石利用與河道疏浚工程不能分割。河道疏浚砂石正是由于河道疏浚工程而產生，且該砂石的開采過程與河道疏浚工程施工是同一個過程。一般而言，河道疏浚施工與出讓利用有必要一體化，即疏浚施工和砂石出讓過程要求連續、相互銜接，以降低河道疏浚砂石利用的成本。

b. 河道疏浚砂石利用前景十分廣闊。長江中下游河道疏浚砂石基本均可利用，粒徑較大的應用于建筑工程，較小的用于吹填造地等工程。人類從事河道疏浚可追溯到千年以前，主要基于泄洪排澇、利于農耕以及浚深水道利于航運。早期河道疏浚的砂石或淤泥基本上被棄置，利用河道疏浚砂石是近40年的事[13]。特別是近20年，隨著我國經濟的發展，河道疏浚砂石應用范圍不斷擴大，從建筑、吹填造地、修路基到制砌。在長江中下游地區，粒徑在0.1～2.0 mm的河道砂石逐漸變成了稀缺資源，市場價格一路上揚。

c. 河道疏浚砂石的自然資源屬性沒有變化。河道砂石具有自然資源和河床組成部分的雙重屬性[14]。河道疏浚工程，使得所獲砂石改變了其作為河床組成部分的屬性，但并沒有改變其被利用的價值。此外，根據《中華人民共和國河道管理條例》(以下簡稱《河道管理條例》)[15]規定，在河道管理范圍內進行采砂、取土和棄置砂石等活動，必須報經河道主管機關批準。這一規定僅允許河道疏浚工程主體經批準后可以實施河道疏浚工程，并未涉及疏浚砂石權屬的變更。因此，河道疏浚砂石，即因河道疏浚而獲得的砂石，其自然資源屬性在河道疏浚工程實施前后并沒有改變。

1.2 長江河道疏浚砂石出讓權屬的爭議

《長江河道采砂管理條例》[5]明確了河道采砂實行許可制度，并明確河道采砂許可證由沿江省級人民政府水行政主管部門審批發放；屬于省際邊界重點河段的，經有關省級人民政府水行政主管部門簽署意見后，由長江水利委員會審批發放；《河道管理條例》[15]僅作了河道采砂和處置要報經河道主管機關批準的規定。顯然，現行法規對河道疏浚砂石出讓和收益分配權屬安排并不清晰，因此在長江河道疏浚砂石利用中就存在一些爭議。如長江某段在深水航道疏浚施工中，項目法人(建設單位)直接出讓疏浚砂石，甚至疏浚施工方也在出讓疏浚砂石。這引起了政府水行政主管部門的關注，并產生爭議，本質上是誰擁有河道疏浚砂石出讓權的爭議。

1.3 長江河道疏浚砂石權屬的合理安排

河道疏浚砂石是具有可再生屬性的自然資源，與一般河道砂石類似，權屬包括占有、使用、處分/出讓以及收益4項權能。學者的研究認為，在具有可再生屬性自然資源權屬界定時，其占有權歸誰所有并不重要，重要的是針對這類自然資源的屬性，如何促進這類資源利用過程中行為規范，對能促進正外部性者，給予鼓勵；而對產生負外部性者，應限制或約束[16]。長江河道采砂管理實踐也表明，在河道砂石的4項權能中，核心是出讓權和收益權以及相應的管理措施，有必要通過合理安排出讓權、收益權，使河道管理相關的責權利實現統一，并形成確保長江河道運行安全，長江河道砂石資源和諧、高效利用的環境[17]。

在河道疏浚砂石利用過程中，河道疏浚工程項目法人是疏浚工程主體，疏浚工程施工方、疏浚砂石受讓方分別是建設市場和砂石市場的主體。根據《中華人民共和國航道管理條例》[18]和《河道管理條例》[15]，政府交通運輸行政部門主管航道，政府水行政主管部門主管河道。而航道為河道組成部分，航道和碼頭疏浚工程服務于航道和碼頭等交通設施的正常運行，但涉及河道的整體運行。因此，河道疏浚工程、疏浚砂石利用有必要在政府水行政主管部門統一管理下展開。河道疏浚砂石出讓權、收益權也有必要歸屬政府水行政主管部門。

然而，河道疏浚砂石出讓權、收益權具體應歸屬哪級政府水行政主管部門？根據《河道管理條例》[15]，對河道實行按水系統一管理和分級管理相結合的原則，長江河道疏浚砂石出讓權應屬長江河道各河段具體管理的政府水行政主管部門下屬的河道管理機構。長江河道疏浚砂石收益權，應考慮到河道砂石資源存在一定流動性，參考河道砂石資源收益分配的研究成果[17]，以省級為單位，在沿江縣市級人民政府間分配，經濟收益具體分配方案，由省級政府水行政主管部門確定。

總之，長江河道疏浚砂石與一般河道砂石相比，自然資源屬性沒有改變，其出讓權、收益分配權的歸屬與長江河道采砂權許可以及采砂收益權的歸屬類似。

2 長江河道疏浚砂石交易方式

在市場經濟環境下，具有經濟價值的礦產資源利用，總是通過交易去實現的，河道、湖泊砂石資源利用也不例外，目前河道、湖泊砂石利用中已經出現了兩種典型的交易方式，即采砂權交易方式和“采砂作業+砂石出讓”交易方式。

2.1 河道、湖泊采砂權交易方式

按采礦權的理解，采砂權一般應包括探砂權、開采權和經營利用權，但由于河道砂石開采利用會涉及所在河道的河勢穩定、防洪和通航安全等問題，該權利一般由國家授權的政府有關部門或許可某單位行使，并最終形成相應的河道內采砂規劃。因此，本研究的采砂權僅指采砂權人在依法取得的采砂許可證規定的范圍和期限內，開采、經營利用砂石的權利。采砂權交易是指國家的代理人，也就是交易中的賣方/發包方，將采砂權作為標的物進行的交易，即將河道砂石開采以及開采獲得的砂石產品的銷售作為交易整體，以拍賣或招標方式出讓給競標人的交易；采砂權交易的交易合同一般采用總價計價方式[19]；交易合同由賣方組織合同管理。

采砂權交易方式存在的問題：

a. 買方面臨較大的開采量的風險。僅借助于地質勘探的幾個孔，要確定規定開采權范圍和開采深度內砂石的總量，開采量的風險十分明顯。

b. 出讓方面臨更大的河道安全風險。①買方在經濟利益的強力驅動下，具有超深度、超范圍開采的沖動，特別是承包方開采總量不能實現的情況下，這種沖動會由隱蔽到公開。②水下作業，出讓方的監控十分困難。而這種超深度、超范圍開采必然給河勢穩定、防洪安全帶來很大風險。

實踐表明，采砂權交易方式最大的問題是存在超深度、超范圍開采的風險，進而演化為對河勢穩定、防洪安全的威脅[17]。

2.2 河道、湖泊“采砂作業+砂石出讓”交易方式

“采砂作業+砂石出讓”交易方式將河道砂石開采與砂石出讓分開交易。一般為政府水行政主管部門或其下屬河道管理機構，即砂石開采作業/施工發包方，就河道開采作業組織招標，選擇承包人和確定承包合同價，這其中承包人承包開采作業，并不擁有砂石的占有權；承包合同常采用單價合同[19]。

通過開采作業獲取砂石后，政府水行政主管部門或其下屬河道管理機構再通過市場，將開采獲得的砂石進行銷售。這種銷售與一般物品銷售類似。

“采砂作業+砂石出讓”交易方式本質上存在兩次交易活動。主要有以下特點。

a. “采砂作業+砂石出讓”交易方式的交易主體不盡相同。前者交易主體包括政府水行政主管部門或其下屬河道管理機構、采砂作業施工承包方；后者交易主體則為政府水行政主管部門或其下屬河道管理機構、河道砂石的買方。

b. “采砂作業”交易一般采用單價合同，即承包方按開采砂石的量和合同確定的價獲取報酬。顯然，采砂作業承包方與采砂權承包方相比，在風險減少的同時，利潤空間也大為壓縮，因而采砂作業承包方的利益沖動也大為減少。在這種情況下，河道砂石超深度、超范圍開采的問題將得到緩解。而河道砂石出讓交易與一般物品交易類似，與河勢穩定和防洪安全基本不存在關系。

c. “砂石出讓”交易具有“船頭交易”的特性，要求采砂作業過程和砂石銷售交易過程相關各方緊密配合。為有效完成這種交易，政府水行政主管部門或其下屬河道管理機構需要組織較為龐大的管理隊伍，包括需要水上作業監管、砂石計量、計價收款等管理人員。此外，交易過程還需要開采作業施工方與一個或多個砂石購買方的配合；若組織不嚴密或協調不順暢，將直接影響交易效率，嚴重時還會引發索賠等問題。

江西省九江市從2009年起在鄱陽湖九江水域砂石資源利用中采用“采砂作業+砂石出讓”交易方式，取得很好的效果[14,20]。

2.3 長江河道疏浚砂石交易方式選擇

與一般河道采砂相比，長江河道疏浚砂石出讓交易的前置過程是河道砂石的開采，這一過程屬河道疏浚工程的內容，其責任主體是河道疏浚工程的項目法人(建設單位)，而不是河道疏浚砂石出讓方(政府水行政主管部門或其下屬河道管理機構)。顯然，兩個不同主體，追求的目標并不一致。因此，從這一視角，傳統的采砂權交易方式在河道疏浚砂石利用過程中是不適用的。

此外，河道疏浚工程屬建設工程的范疇，我國對建設工程承包實行資質管理，在河道疏浚工程中，承包河道疏浚工程施工的企業應符合航道工程專業承包企業資質等級標準[21]。而河道疏浚受讓方并沒有資質要求，若采用疏浚砂石開采與出讓一體化交易方式，則無形中縮小了疏浚砂石出讓的市場，不利于競爭。與此同時，河道疏浚工程是水下作業，工程質量控制難度較大，若疏浚施工方與砂石采讓方一體化，在經濟利益的驅動下，河道疏浚工程質量控制的難度將會進一步加大。

圖1 長江河道疏浚砂石利用管理模式

因此，長江河道疏浚砂石交易宜采用“采砂作業+砂石出讓”交易方式，即河道疏浚工程由工程項目法人(建設單位)負責，并合理選擇施工承包人；疏浚砂石出讓，由政府水行政主管部門或其下屬河道管理機構負責，合理選擇疏浚砂石受讓方(買方)。根據上文分析，采用“采砂作業+砂石出讓”方式，涉及的相關利益主體及其相互關系將十分清晰。在航道疏浚工程實施時，主要責任主體為疏浚工程項目法人、設計單位和施工單位以及政府交通運輸、水行政主管部門，其中項目法人分別與設計單位、施工單位簽訂設計、施工合同，政府相關主管部門對疏浚工程立項及實施進行監管。疏浚砂石出讓時，涉及的利益主體主要包括疏浚砂石出讓方和受讓方以及政府水行政主管部門。根據《河道管理條例》[15]，長江河道疏浚砂石出讓權屬相應河道管理機構。具體應由省級水行政主管部門確認出讓方，出讓方再與受讓方簽訂疏浚砂石出讓合同。此外，采用“采砂作業+砂石出讓”交易方式，有利于疏浚工程項目法人對疏浚工程施工質量進行控制，同時提高疏浚砂石出讓過程中的競爭程度。

3 長江河道疏浚砂石利用管理模式

根據長江河道疏浚砂石權屬、交易方式以及現行法律法規，構建圖1所示的疏浚砂石利用管理模式。

在圖1所示長江河道疏浚砂石利用管理模式中，具體問題分析如下：

a. 長江河道疏浚工程。對新建、擴建或改建河道疏浚工程，按一般基本建設程序進行管理；對維護性河道疏浚工程，按常規維護性質工程進行管理。對航道、碼頭疏浚工程，政府管理的主體是交通運輸管理部門，但疏浚工程項目立項、項目計劃和實施方案必須經政府水行政主管部門審查、批準。特別要注意的是，在河道疏浚工程施工合同中要明確疏浚施工方在疏浚砂石出讓交易中應盡的責任和義務。

b. 長江河道疏浚砂石出讓。長江水利委員會或省級政府水行政主管部門根據長江河道管理權限，確定河道疏浚砂石出讓方。疏浚砂石出讓方根據疏浚工程產生的疏浚砂石特性、疏浚工程實施計劃等，確定疏浚砂石利用方案和利用計劃，并向社會公布。根據疏浚砂石利用方案，疏浚砂石出讓方通過招標或競爭談判等方式確定疏浚砂石1個或多個受讓方，并接受相應政府水行政主管部門監督。在疏浚砂石出讓交易合同中，特別要明確受讓方在疏浚砂石交易過程中應承擔的責任和義務。

c. 長江河道疏浚砂石利用組織實施。河道疏浚工程施工責任主體為疏浚工程項目法人；河道疏浚砂石出讓交易責任主體是疏浚砂石出讓方。雙方在相關政策法規的指導下履行各自權利、責任和義務，并接受政府水行政主管部門的監督、協調。

d. 實行統一管理，分頭負責運作制度。從長江河道疏浚工程項目立項到疏浚砂石出讓全過程，由政府水行政主管部門按其責權實行統一審批、協調和監督；航道、碼頭港區等疏浚工程具體由政府交通運輸行政主管部門審批和監督，由工程項目法人負責運作；疏浚砂石出讓由縣級政府水行政主管部門或其下屬河道管理機構負責運作。

上述河道疏浚砂石利用管理模式，是在明晰疏浚砂石權屬關系和出讓交易方式的基礎上提出的，其將有力促進河道疏浚砂石利用過程從“混亂”變為“有序”，并有效遏制疏浚砂石收益流失現象。

4 結 論

依托長江黃金水道，推動長江經濟帶發展，打造中國經濟新支撐帶，這是黨中央、國務院把握國內外發展大局做出的重大戰略決策。加快長江黃金水道建設，其重點是河道疏浚工程，包括新建、改建、擴建以及現有航道和碼頭港區的維護，其中必將產生大量砂石，包括建筑用砂和用于吹填造地等淤泥。目前對這些疏浚砂石權屬關系、出讓交易方式和利用管理模式認識存在偏差，導致疏浚砂石利用過程較為混亂，問題嚴重的地方甚至出現疏浚砂石收益流失現象。

本研究主要開展了長江河道疏浚砂石權屬、交易方式和利用管理模式3個方面的研究，得到以下結論。

a. 長江河道疏浚砂石與正常河道采砂活動中的砂石資源相比，其自然資源屬性并沒有改變，疏浚砂石的處分權/出讓權、收益分配權的歸屬與長江河道采砂權許可以及采砂收益分配的歸屬類似。

b. 關于長江河道疏浚砂石交易方式，由于河道疏浚砂石源自河道疏浚工程，目前較多采用的采砂權交易方式并不適用于河道疏浚砂石交易，有必要采用“采砂作業+砂石出讓”交易方式。其中，“采砂作業”是工程項目法人(建設單位)與工程施工方的交易，屬工程交易范疇；“砂石出讓”交易是疏浚砂石出讓方與受讓方的交易，屬物品交易范疇。

c. 長江河道疏浚砂石利用組織的實施，涉及疏浚工程施工和疏浚砂石交易兩個主體不同、但又密切相關的子系統；兩個子系統內可依賴合同規范雙方的行為，但在不同子系統間不存在合同，只能依賴疏浚砂石利用管理相關政策法規和政府水行政主管部門監督、協調來保障疏浚砂石利用的組織實施。顯然，疏浚砂石利用管理相關政策法規在長江河道疏浚砂石利用組織實施中扮演重要角色，相關管理辦法正由政府交通運輸和水行政主管部門組織編制之中，建議盡快出臺。

河道疏浚砂石利用勢必會對河道疏浚工程實施效率等產生一定程度的影響，對此如何補償以及河道疏浚砂石出讓方如何激勵河道疏浚工程項目法人(包括施工方)積極配合疏浚砂石出讓交易等問題有待后續深入研究。