新常態下社會主義市場經濟與政府職能轉變

文/周　紅

新常態下社會主義市場經濟與政府職能轉變

文/周紅

在中國經濟新常態已成為我國經濟社會發展重要特征的當下，中低速增長成為顯著趨勢。通過各項改革措施的釋放和持續發揮效力，激發我國經濟內生活力，是確保經濟建設發展的必然選擇。當前，要通過行政體制改革實現政府職能轉變，提高政府運行效率，降低社會交易成本，提升社會資源配置效率，增強我國經濟發展的內生動力。政府應縮減在微觀經濟領域的作用，增強宏觀調控和市場監管力度，塑造政府與市場之間的新型關系，實現從管控型政府到服務型、法制型、責任型、創新型政府的轉變。

經濟新常態提出的挑戰

2016年9月下旬，我國迎來中央深改組成立1 000天。中央全面深化改革領導小組成立于2013年12月30日。此前的1個多月，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，由此啟動全面深改工作。在隨后發布的一系列改革指導方案中，轉變政府職能成為熱門詞匯，從中可清晰地體察到中央轉變政府職能的改革決心和勇氣。

經濟新常態的特點

改革開放以來，我國經濟持續快速增長，已是全球第二大經濟體，國際地位持續提升。不過，投資、出口、消費這三駕馬車在驅動經濟發展中的角色倒置的矛盾逐漸加劇，我國國民生產總值由此前的8%以上的高速增長逐漸降低至6%～7%的中高速增長。人工成本增長，使支撐我國出口快速增長的人口紅利逐漸消退，越南、印度尼西亞等東南亞國家正以更低的人工成本蠶食著我國的出口優勢。

我國各區域經濟發展速度呈現分化態勢，尤其遼寧省的經濟增速全國墊底，最近連續爆出政府官員違規違紀等案件，使各界對政府職能改革的期盼愈加強烈。

習近平總書記在2014年APEC工商領導人峰會上發表演講時指出，在新常態下，中國經濟呈現出一些新的特點。對此，習近平總書記作了高度概括：“一是從高速增長轉為中高速增長。二是經濟結構不斷優化升級，第三產業、消費需求逐步成為實體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾。三是從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。”這些特點要求我國經濟要盡快轉變增長方式，調整經濟結構，轉換發展動力，以實現經濟結構的全方位優化升級。

政府職能轉變是適應經濟新常態的必然需要

由此可見，傳統的增長方式已不適應我國當前的經濟社會發展格局，而傳統的經濟增長方式又主要是靠政府支撐起來的。因此，要轉變經濟增長方式，提高經濟發展效率，就必須著力轉變政府的職能。只有重新界定政府的職能范圍，確定政府的權力邊界，改革行政管理體制和施政方式，將職能轉變的出發點和落腳點放到創造良好的發展環境、提供優質的公共服務、維護社會公平正義上來，才能進一步激發經濟的活力和社會的創造力，真正實現讓市場在資源配置中發揮決定性作用的改革目標。這也是我國全面深化改革的應有之義。

政府職能轉變的四個方向

在當前經濟新常態格局下，人們對中央出臺的一系列深化改革舉措寄望頗多，尤其是希望通過政府職能的轉變，釋放更多的改革紅利，進一步科學發揮市場在資源配置中的積極作用。在這個過程中，要科學厘清經濟新常態與政府職能轉變之間的矛盾，從而可以更清晰地識別出解決這一問題的路徑和改革路線圖。在這個過程中，政府應該圍繞經濟發展這個主題，對自身作出全面改革，這好比經濟新常態是圓心，而政府職能轉變則是圍繞這個圓心的諸多同心圓的分量最重的一個。

從重管理向重服務轉變，建設服務型政府

計劃經濟時期，政府在經濟增長中唱主角，通過建設國有企業、制訂經濟計劃并向下級層層下達各項指標任務，依靠要素驅動和投資驅動拉動經濟增長。彼時，企業圍著政府轉，政府經濟職能的重心就是管控市場走向。

隨著改革開放的推進，企業和社會成為經濟發展的主要動力。發揮市場在資源配置中的決定性作用，自然要求政府經濟職能的重心轉向服務，為企業技術革新和產業轉型升級提供支持，為建設統一開放、競爭有序的公平市場環境創造條件。政府更應該扮演經濟發展的規則制定者和推動者，從“管控型”政府轉變成為“服務型”政府。

服務型政府是指在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照以人為本、效率優先、尊重市場的理念，為社會提供充足、優質的公共服務。服務型政府包括四個要素，即機制、理念、服務方式和途徑。經濟新常態倒逼政府要轉換自身的角色和定位，從重管理向重服務轉變，由主導者轉換成保障者，從而為市場競爭建立完善的法律制度體系，為社會公平正義創造良性的發展環境。

就筆者所在的核電行業而言，紅沿河核電站是東北第一座核電站，經過9年的建設，一期工程4臺機組已全面投產。不過，由于火電占比過高且政府不斷批準新的火電、風電項目，導致核電上網困難，造成核電這一清潔能源無法充分發揮在經濟發展中的優勢。政府應充分發揮服務職能，創造更公平的市場競爭環境，促進核電多上網。

從重審批向重監管轉變，建設法治型政府

過去，政府管理企業和社會方式主要的方式就是審批，巨大的資源配置權掌握在政府手里。政府部門審批流程多成了腐敗滋生地，很多暗箱操作行為也給企業增加了負擔，政府官員貪污腐敗多是由于手里掌握巨大的資源配置權并且缺乏制約造成的。

沒有健全的市場經濟法律體制，就不可能有完善的市場經濟體系。真正的市場經濟是法治經濟，法治政府則是法治經濟的保護者。法治型政府是現代國家存在和行為的基礎，是法治的核心。

新一屆中央政府從自身改起，把簡政放權作為全面改革的“當頭炮”，通過放權激發社會活力，通過加強事中事后的監管扭轉監管不力、監管不到位的局面。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，強化運用法治的思維、手段和方式調節經濟運行、管理社會事務，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。

根據最新的媒體報道，中央深改組成立1 000天以來，共計召開27次會議，審議162份改革文件，其中相當大的比例是針對政府職能轉變的，旨在推動政府從傳統觀念和施政方式向新理念、新方式轉變，建設創新型政府。

從重權力向重責任轉變，建設責任型政府

一段時間以來，一些政府部門的個別領導干部一心只想攬權用權，不想干事更不想承擔責任，有法不依、濫用權力、以權謀私、違法越權現象普遍存在，這些都是典型的重權力、輕責任的表現，與經濟新常態的要求格格不入的。習近平總書記曾多次批評一些地方領導干部在改革中出現的“為官不為”“為官亂為”和以權謀私、假公濟私等問題，并告誡黨員領導干部要牢記“奢靡之始，危亡之漸”的歷史教訓。

要從根本上解決上述問題，必須在全面深化改革的背景下，推動從重權力向重責任轉變，建設責任型政府。責任型政府必須在法律許可的范圍內承擔政治上的、法律上的責任，必須接受來自內外部的監督。責任型政府要實現權力與責任上的統一，做到“執法必保障，有權必有責，違法受追究，侵權須賠償”。責任型政府的內涵包括四個要素：責任主體、責任內容、責任受體和責任機制，四者有機構成責任政府理論體系的重要內容，指導責任型政府建設的實踐。在行政管理體制的改革深入推進的背景下，各級領導干部一定要深刻認識政府的職責和義務，做勇于負責、敢于擔當的人民公仆，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。

施政方式向新理念、新方式轉變，建設創新型政府

思想觀念的落后是最大的落后，觀念的落后必然導致行為的落伍。長期以來，一些政府機關工作人員由于公仆意識、責任意識和服務意識欠缺，其思想認識、辦事方式明顯與時代發展步伐脫節，造成政府拖了改革的后腿。一些現象通過媒體報道，更成為老百姓指責的焦點。個別領導干部追求形式、不重實效，圖虛名、務虛功，違反中央“八項規定”。這些都嚴重影響了改革措施的執行力，降低了政府公信力。

要從根本上轉變政府部門一些領導干部和工作人員的傳統觀念和施政方式，必須積極建設創新型政府，通過創造性的改革舉措提高行政效率、改善服務質量，破除僵化的和不合時宜的觀念和制度，構建適應社會經濟環境的新變化和人民群眾新需求的政府形象。

我國經濟進入新常態的新形勢也要求領導干部要有新狀態。各級領導干部要深刻領會黨的十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，把思想和行動統一到新的發展理念上來。同時，要用好互聯網和大數據等新工具，為公共決策、行政管理和社會服務提供技術支撐，努力提高治理能力的現代化水平。

轉變政府職能的行動路徑

經濟新常態對政府職能轉變的要求是具體的、迫切的，實現這一目標的關鍵是要抓準牽動全局的突破口。習近平總書記在十八屆二中全會上明確指出：“轉變政府職能是深化行政體制改革的核心，實質上要解決的是政府應該做什么、不應該做什么，重點是政府、市場、社會的關系，即哪些事應該由市場、社會、政府各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔。”在經濟新常態下，政府職能轉變的核心仍然是處理好政府和市場的關系，進一步激發市場在資源配置中發揮決定性作用和更好地發揮政府作用，實現政府與市場之間更加良性、科學的互動，這對于實現國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的現實意義。

深入推進簡政放權，完善權力清單制度

首先，要深化行政審批制度改革。習近平在中央政治局開展黨的群眾路線教育實踐活動專門會議上肯定了簡政放權的成績，并強調要繼續推進審批制度改革，最大限度地減少權力尋租空間，從體制機制上堵塞不正之風的漏洞。從中央深改工作推行以來，一大批行政審批事項被取消，這些措施對減輕企業負擔、激發企業和市場活力具有重要推動作用，今后要持續深化行政審批制度改革，突破利益藩籬，切實放權于社會與市場。

其次，要建立和落實權力清單。權力清單詳細規定了權力究竟應該干什么、不能干什么，它為厘清權力的邊界和提高行政效能奠定了堅實的基礎。推行權力清單有利于提高行政效能，進一步明確了行政機關的職責和權力，可以有效消除部門之間的推諉扯皮現場。同時，建立權力清單有利于防止濫用權力。權力清單明確規范了行政機關執法行為的內涵和外延，可有效避免行政不作為、亂作為和濫用執法權現象的發生。三是有利于公眾對政府行政執法行為進行有效的監督。權力清單的推行讓社會了解了政府的權力邊界，公眾可對照權力清單監督政府的行為，從而促進政府行為的進一步公開化、透明化，讓權力在陽光下運行。

切實加強事中事后監管，提升四方面能力

轉變政府職能，簡政放權，“管”和“放”同等重要，缺一不可。如何做好“放”“管”結合是深入推進政府職能轉變的重大挑戰。“管”是當前改革面臨的一大短板，突出表現為監管理念不到位。很多政府部門會批不會管，迷戀于審批而疏于監管能力的提升，對事中事后監管既不熟悉也不熱衷，導致以批代管、以收費代管理等現象較為普遍地存在。此外，監管體制還存在不健全的問題。一方面，多頭監管、責權不對稱問題嚴重，監管職責既有錯位的方面，也有失位的問題；另一方面，監管能力不足，信息不對稱現象普遍存在。

政府職能轉變的新常態要求在以下四方面提高事中事后監管能力。第一，提升政府監管意識，落實監管責任。重點是改變重審重批、有權無責的現象，做到責權對應，切實將監管責任落實到部門、到崗位、到人頭，從根本上破除“懶政”“怠政”思維，清除監管認識的盲區。第二，要完善制度建設，創新監管方式。建立以隨機抽查為重點的監督檢查機制，堵住監管漏洞。第三，鼓勵社會監督，強化行業自律。鼓勵社會公眾優勢利益相關方參與社會監督，提升公眾的維權意識和自我保護能力，利用好新媒體，加大曝光力度。第四，加強監管研究，放管同步推進，同時做好審視，對于在實踐中不完全適應的要及時糾正，避免跑偏。

健全宏觀調控體系，提高調控精準度

科學的宏觀調控、有效的政府治理是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。適應經濟新常態的發展要求，需要我們按照內在經濟發展規律，創新宏觀調控思路和方式，切實發揮政府在管宏觀、抓大事、議長遠、謀全局方面的作用，提高政府治理能力。

首先，要持續完善宏觀調控思路。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“宏觀調控的主要任務是保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防范區域性、系統性風險，穩定市場預期，實現經濟持續健康發展。”具體而言，老百姓普遍關注的物價指數、貨幣供應、進出口指標等都是經濟發展的晴雨表，國家應該綜合考慮經濟社會發展的各個方面，統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生等各項工作。

其次，要創新宏觀調控方式。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“健全以國家發展戰略和規劃為導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控思路，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化，加強財政政策、貨幣政策與產業、價格等政策手段協調配合，增強宏觀調控的前瞻性、針對性、協同性、精準性”。

在經濟新常態下，要探索區間調控和定向調控相結合的新的宏觀調控方式。實施定向調控，就是抓住經濟社會發展的關鍵領域和薄弱環節，精準發力、定向施策。綜合運用區間調控和定向調控，既調控經濟總量，也調控具體產業結構，既著眼現實，又立足長遠，形成多措并舉的科學調控格局。

（作者單位：遼寧紅沿河核電有限公司）

（責任編輯：郝幸田）