深化水權(quán)改革亟待加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)

汪貽飛，王俊杰，陳金木

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

水權(quán)改革是深化水利改革的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。截至目前，寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東等7?。ㄗ灾螀^(qū)）水權(quán)試點(diǎn)已完成各項(xiàng)改革任務(wù)，相關(guān)地區(qū)也制定了配套制度。總體上看，當(dāng)前不少地區(qū)水權(quán)改革需求強(qiáng)烈，但受制于現(xiàn)行法律法規(guī)，改革成果向縱深推進(jìn)困難很大。

一、水權(quán)法律法規(guī)現(xiàn)狀

《物權(quán)法》《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)以及《水量分配暫行辦法》等部門(mén)規(guī)章對(duì)水權(quán)確權(quán)、水權(quán)交易等作出了相關(guān)規(guī)定。

關(guān)于水資源所有權(quán)?！稇椃ā贰段餀?quán)法》均規(guī)定水流屬于國(guó)家所有，即全民所有，《水法》進(jìn)一步規(guī)定“水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”。為強(qiáng)化水資源管理，水法及相關(guān)配套法規(guī)進(jìn)一步對(duì)國(guó)家所有水資源的配置和有償使用作了具體規(guī)定。配置方面，規(guī)定了水資源宏觀調(diào)配、水資源規(guī)劃、用水總量控制等制度；有償使用方面，規(guī)定了水資源費(fèi)征收和使用管理制度。

關(guān)于水資源使用權(quán)?，F(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定了取水權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用水權(quán)兩方面。取水權(quán)方面，《水法》規(guī)定“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)”。《物權(quán)法》將取水權(quán)納入用益物權(quán)，作為一種用益物權(quán)，取水權(quán)人依法對(duì)取用的水資源享有占有、使用和收益的權(quán)利。國(guó)務(wù)院《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》及水利部《取水許可管理辦法》等，對(duì)取水權(quán)的配置、管理等作出了具體規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用水權(quán)方面，《水法》第三條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”，第二十五條規(guī)定 “農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其成員依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體土地或者承包土地上投資興建水工程設(shè)施的，按照誰(shuí)投資建設(shè)誰(shuí)管理和誰(shuí)受益的原則，對(duì)水工程設(shè)施及其蓄水進(jìn)行管理和合理使用?！?/p>

關(guān)于水權(quán)交易。在取水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第二十七條對(duì)取水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，依法獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機(jī)關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。在南水北調(diào)省際間水量轉(zhuǎn)讓方面，《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》規(guī)定，水量調(diào)度年度內(nèi)南水北調(diào)工程受水區(qū)省、直轄市用水需求出現(xiàn)重大變化，需要轉(zhuǎn)讓年度水量調(diào)度計(jì)劃分配水量的，由有關(guān)省、直轄市人民政府授權(quán)的部門(mén)或者單位協(xié)商簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議，確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格，并將轉(zhuǎn)讓協(xié)議報(bào)送國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)，抄送南水北調(diào)工程管理單位；國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)和南水北調(diào)工程管理單位應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)整年度水量調(diào)度計(jì)劃和月水量調(diào)度方案。

水利部還就水權(quán)交易出臺(tái)了《水權(quán)交易管理暫行辦法》《關(guān)于內(nèi)蒙古寧夏黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《水權(quán)制度建設(shè)框架》《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》等政策文件。

二、水權(quán)改革實(shí)踐中遇到的法律制約

1.水資源使用權(quán)確權(quán)登記方面

根據(jù)各地水權(quán)確權(quán)工作實(shí)踐，水資源使用權(quán)確權(quán)主要涉及取水權(quán)、使用公共供水的用水權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自有水塘水庫(kù)的水使用權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村集體水權(quán)”）。取水權(quán)、使用公共供水的用水權(quán)和農(nóng)村集體水權(quán)的確權(quán)都面臨法律支撐不足問(wèn)題。

（1）取水權(quán)確權(quán)

黨的十八屆三中全會(huì) 《決定》對(duì)確權(quán)登記的要求是“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效”，同時(shí)要求推行水權(quán)交易制度，這就要求賦予取用水戶對(duì)水資源完整的使用、收益權(quán)利。物權(quán)法將取水權(quán)納入“用益物權(quán)”篇中，作為一種用益物權(quán)，權(quán)利人對(duì)水資源應(yīng)享有使用、收益的權(quán)利，其中的收益權(quán)既包括權(quán)利人自己用水的收益，也包括通過(guò)水權(quán)交易取得的收益。

我國(guó)實(shí)行取水許可制度，直接從江河、湖泊或地下取用水資源的單位和個(gè)人，可以按照取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，取得取水權(quán)。國(guó)務(wù)院《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱460號(hào)令）對(duì)取水權(quán)的配置和管理作出了具體規(guī)定。從各地水權(quán)改革實(shí)踐看，在取水權(quán)確權(quán)方面，主要是按照460號(hào)令的有關(guān)要求，在規(guī)范取水許可的基礎(chǔ)上，通過(guò)取水許可證或水資源使用權(quán)證明確取水權(quán)。但是，與新形勢(shì)下確權(quán)登記和物權(quán)法中用益物權(quán)的要求相比，與水權(quán)交易對(duì)交易標(biāo)的的權(quán)屬要求相比，目前460號(hào)令的規(guī)定還存在一定的差距。

一是權(quán)利內(nèi)容不清晰。460號(hào)令主要是從行政管理和技術(shù)要求的角度規(guī)定了取水權(quán)人的義務(wù)，對(duì)于權(quán)利人在持有取水許可證后，究竟能夠享有什么權(quán)利，如取水權(quán)人能否從中獲利，能否對(duì)取水權(quán)進(jìn)行抵押、入股，目前尚缺乏清晰的規(guī)定。

二是權(quán)利邊界受限制。由于我國(guó)目前取水權(quán)實(shí)行的是 “無(wú)償取得、有償使用”，即取用水戶向政府無(wú)償申辦取水許可，并根據(jù)用水情況繳納水資源費(fèi)。因此460號(hào)令明確取水權(quán)人只能轉(zhuǎn)讓通過(guò)節(jié)水措施節(jié)約的水資源，而對(duì)持有的非節(jié)約的水資源則不能轉(zhuǎn)讓。取水權(quán)的無(wú)償取得，決定了取用水戶不能從中獲利，但也因此限制了取用水戶行使完整權(quán)利的可能。

三是市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不充分。460號(hào)令只允許節(jié)約的水資源進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，市場(chǎng)機(jī)制的作用受到局限。因?yàn)樵谒Y源的配置環(huán)節(jié)，即在取水許可環(huán)節(jié)，也應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。特別是針對(duì)工業(yè)和服務(wù)業(yè)等商業(yè)用水，取用水戶可以通過(guò)繳納權(quán)利金的方式獲得取水權(quán)，并對(duì)其取水權(quán)依法享有轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等完整的收益權(quán)。

（2）使用公共供水的用水權(quán)確權(quán)

使用公共供水的用水戶主要是指由灌區(qū)管理單位、水庫(kù)管理單位、?。ㄒ┧陂T(mén)管理單位、自來(lái)水廠等供水單位提供公共供水的用水戶，如灌區(qū)農(nóng)戶、城市供水管網(wǎng)內(nèi)規(guī)模以上的用水單位等。試點(diǎn)中，寧夏在引黃灌區(qū)、甘肅在疏勒河灌區(qū)，進(jìn)一步將用水權(quán)確權(quán)到灌區(qū)農(nóng)戶，以真正促進(jìn)節(jié)水、壓減用水指標(biāo)。江西則進(jìn)一步對(duì)水庫(kù)灌區(qū)的用水戶進(jìn)行確權(quán)。

但是，要對(duì)使用公共供水的用水權(quán)進(jìn)行確權(quán)，還面臨著法律依據(jù)不足問(wèn)題。按照物權(quán)法定原則，物權(quán)的種類和內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定。只有經(jīng)過(guò)法律認(rèn)可的物權(quán)，才能得到法律保護(hù)，有了爭(zhēng)議也才能起訴到法院。目前土地使用權(quán)、采礦權(quán)、探礦權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)等自然資源使用權(quán)都有法律的明確規(guī)定，對(duì)權(quán)利行使和保護(hù)提供了法律保障。但對(duì)于使用公共供水的用水權(quán)，無(wú)論是《水法》，還是460號(hào)令，都沒(méi)有作出明確規(guī)定。甘肅、寧夏部分地區(qū)給灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶發(fā)放了水權(quán)證或水資源使用權(quán)證，由于沒(méi)有法律依據(jù)，農(nóng)戶依據(jù)水權(quán)證或水資源使用權(quán)證享有什么樣的物權(quán)，農(nóng)戶與灌區(qū)管理單位之間是什么法律關(guān)系，并不清晰。

（3）農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)

湖北宜都在此次改革試點(diǎn)中，完成了全市10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)123個(gè)行政村8 597口堰塘的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)復(fù)核、審核、公示和錄入工作，確認(rèn)發(fā)放水資源使用權(quán)證17 194本（包括正本副本）。在此基礎(chǔ)上，選擇雞頭山、黃蓮頭2個(gè)行政村，通過(guò)村級(jí)公示后將灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶，確認(rèn)對(duì)339個(gè)堰塘發(fā)放灌溉用水權(quán)證678本（包括正本副本）。

與使用公共供水的用水權(quán)進(jìn)行確權(quán)一樣，對(duì)農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)，同樣面臨著法律依據(jù)不足問(wèn)題，《水法》和460號(hào)令都未對(duì)此作出明確規(guī)定。

2.水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方面

本次試點(diǎn)中，廣東、甘肅、內(nèi)蒙古從自身的?。ㄗ灾螀^(qū)）情、水情出發(fā)，探索了多種水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式。其中，廣東探索實(shí)行政府預(yù)留用水指標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性出讓，將政府預(yù)留的用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用水指標(biāo)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和有償?shù)姆绞椒峙浣o取用水戶；甘肅在疏勒河流域探索開(kāi)展政府回購(gòu)水權(quán)后有償出讓給工業(yè)企業(yè)；內(nèi)蒙古由水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心對(duì)企業(yè)閑置的取用水指標(biāo)進(jìn)行收儲(chǔ)后有償轉(zhuǎn)讓給工業(yè)企業(yè)。

開(kāi)展多種方式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)，同樣面臨著法律依據(jù)不足問(wèn)題。目前460號(hào)令只規(guī)定了一種交易形式——取水權(quán)轉(zhuǎn)讓，而且取水權(quán)人只能轉(zhuǎn)讓通過(guò)節(jié)水措施節(jié)約的水資源。在這種情況下，要開(kāi)展其他方式的交易流轉(zhuǎn)，超出了460號(hào)令規(guī)定，缺乏法律依據(jù)。區(qū)域間水量交易在南水北調(diào)受水區(qū)有法律依據(jù)，而沒(méi)有通用的法律規(guī)定；灌區(qū)用水戶之間的水權(quán)交易，在法律上尚屬空白；水權(quán)交易價(jià)格的形成機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制缺乏規(guī)定。盡管2016年水利部印發(fā)了 《水權(quán)交易暫行辦法》，對(duì)區(qū)域間水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易作出了規(guī)定，但是該辦法屬于水利部政策文件，效力有限。因此，進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)交易流轉(zhuǎn)，也需要解決法律授權(quán)問(wèn)題。

3.政府配置新增取水權(quán)引入市場(chǎng)機(jī)制方面

水權(quán)交易制度的推行，對(duì)政府配置新增取水權(quán)提出了新的要求。為了避免出現(xiàn)有的工業(yè)企業(yè) （含服務(wù)業(yè)，下同）需要通過(guò)市場(chǎng)交易有償取得取水權(quán)，而有的卻可以通過(guò)向政府申請(qǐng)取水許可無(wú)償取得取水權(quán)的不公平現(xiàn)象，必然要求政府審批新增取水許可環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在同地區(qū)同類型新增取水權(quán)都通過(guò)有償方式取得。為此，本次水權(quán)試點(diǎn)中，寧夏、甘肅等省參考土地使用權(quán)、采礦權(quán)、探礦權(quán)、排污權(quán)等自然資源權(quán)屬的做法，探索逐步對(duì)工業(yè)企業(yè)實(shí)行取水權(quán)有償取得制度。也就是說(shuō)，工業(yè)企業(yè)不能再免費(fèi)從政府取得取水權(quán)，而要通過(guò)水權(quán)交易或向政府繳納權(quán)利金，以有償?shù)姆绞将@得取水權(quán)。

在對(duì)政府配置新增取水權(quán)環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)機(jī)制，即政府有償出讓取水權(quán)，也沒(méi)有法律依據(jù)。對(duì)工業(yè)企業(yè)實(shí)行取水權(quán)有償取得制度，需要突破460號(hào)令的規(guī)定，面臨著法律依據(jù)不足問(wèn)題。試點(diǎn)方案審查過(guò)程中，取水權(quán)有償取得因?yàn)槿狈Ψㄒ?guī)依據(jù)而無(wú)法寫(xiě)入試點(diǎn)方案。一些試點(diǎn)地區(qū)提出，如果囿于460號(hào)令的規(guī)定，不對(duì)工業(yè)企業(yè)實(shí)行取水權(quán)有償取得制度，那就意味著不按照確權(quán)登記要求對(duì)取水許可制度進(jìn)行必要的調(diào)整和完善，那么所謂的水權(quán)確權(quán)其實(shí)就是現(xiàn)行取水許可制度的規(guī)范執(zhí)行問(wèn)題，而這僅是水資源管理的一項(xiàng)日常工作，不存在開(kāi)展試點(diǎn)的必要。如果那樣，確權(quán)試點(diǎn)將很難取得實(shí)質(zhì)性的經(jīng)驗(yàn)，水權(quán)改革在確權(quán)登記環(huán)節(jié)將很難有突破，并將在一定程度上制約水權(quán)交易的深入開(kāi)展。水權(quán)水市場(chǎng)法規(guī)建設(shè)障礙見(jiàn)表1。

表1水權(quán)水市場(chǎng)法規(guī)建設(shè)障礙一覽表

三、推進(jìn)法規(guī)建設(shè)，為水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)提供法制保障

1.適時(shí)啟動(dòng)《水法》修訂

按照黨的十八屆四中全會(huì)“立法和改革決策相銜接”的要求，開(kāi)展法規(guī)建設(shè)。水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)屬于對(duì)現(xiàn)有水資源管理制度的完善和必要調(diào)整，新形勢(shì)下，要根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的精神，按照水資源資產(chǎn)管理的思路和健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的要求，適時(shí)啟動(dòng)《水法》修訂，確立具有中國(guó)特色的水權(quán)權(quán)利體系，補(bǔ)充完善水權(quán)確權(quán)、水權(quán)交易等制度，為水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)提供法律上的依據(jù)。

2.啟動(dòng)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》修訂

修改重點(diǎn)是需要按照 “有償取得+有償使用”的思路，逐步實(shí)行工業(yè)企業(yè)新增取水權(quán)有償取得制度，完善水資源使用權(quán)的資產(chǎn)功能，落實(shí)所有權(quán)人權(quán)益；按照確權(quán)登記的要求，修改和完善取水許可證；按照水權(quán)交易的要求，擴(kuò)大水權(quán)交易類型和可交易水權(quán)內(nèi)容；按照權(quán)利保障的要求，加強(qiáng)用途管制，轉(zhuǎn)變行政監(jiān)管方式等。

3.研究制定水權(quán)制度建設(shè)相關(guān)法規(guī)規(guī)章

從適應(yīng)各地區(qū)的水資源確權(quán)和水權(quán)交易實(shí)踐需求出發(fā)，為保障和深化水權(quán)改革有關(guān)工作，必須按照中共中央國(guó)務(wù)院 《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，研究制定水資源使用權(quán)確權(quán)工作方案，明確確權(quán)的主體、條件、程序、證件名稱、性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利期限等；研究制定水權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制、交易平臺(tái)運(yùn)作規(guī)則等。 ■