我國水權交易兩級市場的培育與構建

王曉娟，鄭國楠，陳金木

（水利部發展研究中心，100038，北京）

習近平總書記在水安全保障講話中要求政府市場“兩手發力”“培育水權交易市場”。落實中央改革決策部署，保障國家水安全，需要按照政府、市場“兩手發力”的精神，構建符合我國國情水情的水權交易兩級市場體系。

一、水權交易兩級市場的內涵和內在機理

1.水權交易兩級市場的內涵

從水權水市場建設現狀和趨勢上看，水權交易存在兩級市場，即一級市場和二級市場。水權交易一級市場是指政府將水資源使用權有償出讓給取用水戶所形成的市場，體現的是水資源所有者與使用者之間因水資源使用權出讓而產生的責、權、利的關系。水權交易二級市場是指已確權水權的轉讓或再轉讓所形成的市場，體現的是區域之間、取用水戶之間因水權轉讓或再轉讓而產生的責、權、利的關系。

2.水權交易兩級市場的內在機理

市場機制不僅可以在水權交易二級市場發揮作用，而且也應當在一級市場發揮作用；而且，水權交易的一級市場和二級市場存在緊密關聯，二級市場會倒逼建立一級市場，一級市場則可激活二級市場。

（1）水資源具有稀缺性和使用上的排他性、競爭性，水資源初始配置需要引入市場機制

我國傳統上的水資源初始配置主要體現為取水許可，采用的是行政手段，屬于無償配置、有償使用，市場機制尚未在水資源初始配置環節發揮作用。在最嚴格水資源管理制度下，水資源是具有稀缺性、排他性和競爭性的自然資源。按照經濟學原理，一種資源的稀缺性、排他性、競爭性越強，其分配越是需要引入市場機制，以實現更優化的配置和更高效的利用。因此，有必要按照水資源是稀缺資源、水資源具有經濟價值的理念，在水資源初始配置環節引入市場機制，逐步建立能夠反映水資源稀缺程度的價格體系和市場。

（2）二級市場將倒逼建立一級市場

水權交易制度的推行，使水權無償取得和有償取得兩種形態并存，這樣必然會對政府配置新增水權提出了新要求。為了避免出現同一個地區有的企業需要通過市場交易有償取得水權，而有的卻可以通過向政府申請取水許可無償取得水權的 “雙軌制”，維護市場公平，客觀上要求政府配置新增用水環節引入市場機制，實行有償出讓。這就是“二級市場倒逼建立一級市場”的基本原理。在這方面，已經較早探索建立水權交易二級市場的內蒙古和寧夏等地區，已經開始探索將政府收回的閑置取用水指標按現行水權轉讓價格進行交易，交易收入納入公共財政預算管理，在探索實行政府有償出讓水權方面邁出了步伐，積累了經驗。

（3）一級市場不放開，二級市場也活躍不起來

一方面，如果不實行水資源使用權有償出讓，只存在通過申請取水許可無償取得水資源使用權一種形式，則取用水戶有用水需求就都希望向政府無償申請，而不愿通過市場進行交易。另一方面，雖然現在已經有一些用水戶通過二級市場獲得水權的案例，但是總體而言，即使無償取得和通過交易有償取得兩種方式同時存在，如果一級市場不放開，也必然導致用水戶更多地愿意通過無償取得方式獲得水權，從而嚴重制約二級市場的發育。只有政府不再無償配置新增水資源使用權，才會促使用水戶通過市場交易取得水資源使用權，培育和發展水權交易市場。

二、水權交易兩級市場的構建設想

總的設想是：按照落實習近平新時代水利工作方針、加快推進生態文明制度建設的要求，首先加快培育水權交易二級市場，然后逐步探索建立水權交易一級市場，使水權交易兩級市場相互促進，構建符合我國國情水情的水權交易市場體系，更大程度、更廣范圍發揮市場機制對水資源配置的作用，更好發揮政府作用，促進水資源的優化配置、高效利用和節約保護，保障國家水安全。

1.加快培育水權交易二級市場

目前二級市場主要開展三類交易：一是區域水權交易；二是取水權交易；三是灌溉用水戶水權交易。不同類型交易的主體、條件、方式和面臨的制約有所不同。在水權交易市場培育過程中，應根據不同類型的水權交易，實行差別化的針對性對策措施。

（1）進一步推進區域水權交易

開展區域水權交易是市場在水資源宏觀配置中發揮作用的重要途徑。當前區域水權交易的案例比較少，交易市場的發育還面臨著一些障礙，主要體現在：一是用水總量控制指標的剛性約束不足，一些缺水地區的水權購買意愿不強，仍存在“等靠要”觀念，希望通過向上級政府申請應急調水或超采地下水等方式來獲取用水指標，這在一定程度上限制了購買水權的需求。二是轉讓水權的激勵機制不健全，存在賣方惜售現象。由于區域水權交易獲得的收益不能滿足預期要求，加之擔心長期水權交易會影響當地經濟社會發展用水，所以賣方惜售現象普遍存在。

為進一步推進區域水權交易，提出以下對策措施：

第一，區分南方豐水地區和北方缺水地區，明確不同的市場培育重點。南方豐水地區要把區域水權交易作為市場培育的切入點和重點，在有季節性缺水和水質性缺水的地區因地制宜探索開展基于跨流域或跨區域引調水等方式的區域水權交易。北方缺水地區要進一步加快流域水量分配和取用水戶水權確權，把農業與工業之間的跨行業水權交易作為重點，探索開展區域間、取用水戶間多種形式的水權交易。

第二，建立用水總量控制指標的剛性約束機制和水權轉讓激勵機制。一方面嚴格用水總量考核，倒逼已超過或接近用水總量控制指標的地區通過水權交易滿足新增用水需求，推動形成水權買方；另一方面，探索建立對水權轉讓方的激勵機制，如明確交易期滿后轉讓的水權指標返還給轉讓方等，促進用水指標存在節余的地區開展水權交易。

第三，調整跨區域水資源調配思路，逐步實現由行政調配為主向市場交易為主轉變。目前許多地區都在興建河湖連通工程，如各種引（調）水工程等，這為區域水權交易奠定了工程基礎。對于引（調）水過程中出現的區域用水指標調劑問題，目前很多地區主要通過行政性的無償調配方式加以解決。我們認為，這種做法有必要加以調整。也就是說，在區域用水總量控制指標已經分解完畢或者江河水量分配方案已經批復的地區，為維護區域用水總量控制紅線指標的權威性，原則上應當先通過水權交易方式解決調入區用水指標不足問題，然后再開展區域引（調）水工作。

（2）進一步引導和開展取水權交易

目前開展的取水權交易主要是灌區與工業企業之間的交易，工業企業之間的取水權交易進展緩慢，水權交易市場培育還存在一些障礙。一是水權購買意愿不強，企業需要新增用水時，都希望向政府無償申請取水許可，缺乏到市場購買水權的意愿。二是取水權尚不清晰。在不少地區，取水許可管理不規范，不僅許可水量普遍偏大，而且存在對取（引）水口門管理單位和口門以下取用水戶進行重復發證等現象。在這種情況下，對于持有取水許可證的單位或個人是否就是水權人，其究竟能夠享有什么權利還存在疑問。三是可交易水權不夠明確。《取水許可和水資源費征收管理條例》規定的取水權轉讓僅限于節約的水資源，但是當前對節約水量還沒有建立評估認定的方法和程序，導致哪些是可交易的水權不清晰，限制了取水權交易市場的發育。

為進一步引導和開展取水權交易，提出以下對策措施：

第一，伴隨水資源稅改革進程，引導用水總量指標緊缺地區的取用水戶通過水權交易解決新增指標問題，逐步培育水權交易買方。目前不少地區工業企業和自來水公司存在未辦理取水許可證或者許可水量遠低于實際用水量的現象。伴隨著水資源費稅改革的推進，這些企業將面臨著因無證取水、超證取水而被加倍征收水資源稅的困境。如果這些企業處于用水總量控制指標比較緊缺的地區或流域，如寧夏等缺水地區以及廣東省東莞市等區域用水指標不足的地區，那么其要重新申領取水許可證或增加許可水量，將面臨著用水指標的“天花板”限制。在這種情況下，就可以引導這些企業通過水權交易解決新增指標問題。

第二，在規范取水許可管理和完善取水許可制度的基礎上開展取水權確權，積極培育合法賣方。在確權的過程中，要重點解決好許可水量偏大、重復發證等問題，從嚴核定許可水量。同時，要在法律法規層面上積極推動完善取水許可制度，明確自備水源取用水戶、公共供水單位、水力發電企業等不同類型取水權的具體權利義務內容、權利期限等。

第三，建立節約水量評估認定機制，明確可交易的取水權。節約水量評估認定機制建設的重點，一是明確節約水量的計算方式方法，二是明確節約水量的評估認定程序，三是明確節約水量的計量監控機制。通過這些機制建設，使取水權人可以以節約的水資源量為標的順利開展取水權交易。

（3）鼓勵有條件的地區開展灌溉用水戶水權交易

此類水權交易市場的發育也存在一些障礙。一是由于監控計量等水資源精細化管理手段不到位等原因，大多數地區的灌區內用水戶水權確權工作尚未開展。二是已經開展灌區內用水戶水權確權的地區，由于大多根據現狀用水量進行確權，從而造成用水戶之間 “要么都缺水和想買水，但無人可賣水”“要么都有富余水和想賣水，但無人可買水”的水資源余缺同步現象，難以存在實際交易。

甘肅灌區推廣節水灌溉

對于灌溉用水戶水權交易，首先需要客觀認識到，灌溉用水戶水權交易不是“非做不可”的事，而僅是在有條件的地區才有開展的必要。從甘肅省武威市、新疆瑪納斯縣等灌溉用水戶水權交易比較活躍的地區中可以發現，要形成灌溉用水戶水權交易市場，關鍵要素在于：一是開展了水權確權，而且確權過程中面臨壓減現狀用水量的壓力，從而在客觀上形成部分土地沒有水權指標而有購買需求的局面；二是開展了節水改造，特別是大力發展設施農業，使得部分農戶的用水量能夠切實有所下降，從而在客觀上形成部分用水戶有水可賣的局面。

基于上述分析，為鼓勵有條件的地區開展灌溉用水戶水權交易，提出以下對策措施：

第一，結合農業水價綜合改革進程，開展灌溉用水戶水權確權。其中，對于超采地下水或嚴重超用地表水因而導致生態環境有所惡化的地區，如西北內陸河地區、華北地下水超采區、沿黃地區等，要按照生態文明建設的要求，在確權的過程中壓減現狀農業用水量。這將在一定程度上培育水權交易買方。

第二，在已經開展水權確權的地區，采取多種措施培育水權交易賣方。如借鑒甘肅武威市做法，在鼓勵和引導農民調整種植結構的同時，積極推進高效節水項目，發展設施農業和特色林果業等，使現狀用水戶可以形成節余水量。同時，利用已有或新建的水權交易平臺，建立健全交易機制和制度辦法，鼓勵和引導農業水權合理流轉。在政府財力允許的地區，還可以大力推廣政府回購節余水權等方式，鼓勵和推動農業節水。

2.以探索政府有償出讓水權為重點，用一級市場激活二級市場

在已開展水權交易的地區，本著積極穩妥、試點先行的原則，探索開展政府有償出讓水權，用一級市場激活二級市場。

第一，區分公益性用水和經營性用水，明確出讓的對象。政府有償出讓水權僅限于工業、服務業等經營性用水（城鎮公共供水企業除外），對居民生活用水、農業基本用水和生態用水等公益性用水不實行有償出讓。

第二，區分新增水權和現有水權，實行不同的出讓方式。按照“新人新辦法、老人老辦法”的思路，新建、改建、擴建項目新增水權，原則上要以有償方式，通過定額出讓或公開拍賣取得水權。現有企業按照自愿原則，可在繳納出讓金后，享有使用、收益、抵押、轉讓等完整的權能。不愿繳納出讓金的企業，與通過劃撥取得土地使用權類似，其取水權不能抵押，而且轉讓也受到限制，只能轉讓通過節水措施節約的水資源。

第三，逐步擴大可出讓的水權來源。從理論上看，探索開展政府有償出讓水權，可以有償出讓的水權主要有四種：政府投資節水收儲的水權、政府向取用水戶回購或向其他地區購買的水權、區域用水總量控制指標內尚未配置的水權、政府收回的閑置水權。根據2018年水利部、國家發改委、財政部印發的《關于水資源有償使用制度改革的意見》，前兩種水權來源已經具備政策依據。今后伴隨著水權改革探索的逐步深入，政府可有償出讓的水權范圍或將逐步擴大。

第四，解決好出讓金標準及其征收和使用管理問題。出讓金標準方面，可以考慮由省級價格、財政、水利部門根據節水投入成本、當地水資源稀缺程度、供求關系、經濟發展水平等因素綜合確定。出讓金征收方面，可按照取水權管理權限收取，出讓收入屬于政府非稅收入，全額上繳國庫，納入一般公共預算管理。出讓金使用方面，需要統籌用于水資源的開發利用、節約保護和水生態補償等。

三、相關建議

1.深刻認識培育水權交易兩級市場的重要意義

目前有關各方對是否需要建立一級市場還存在不同認識，有必要通過座談、研討等方式，在水利系統內統一思想，凝聚共識。同時，要加強水權交易兩級市場建設的宣傳，增進社會各界對推進水權交易兩級市場建設的重要性和必要性認識，為推動水權交易市場建設營造良好的氛圍。

2.進一步探索水權交易兩級市場培育的方式方法

水利部已選取內蒙古、甘肅、河南、廣東等?。ㄗ灾螀^）開展水權交易試點，浙江、河北、山東、新疆等一些地區也在積極探索開展水權交易。目前這些試點已經基本結束。下一步，要在已有試點工作的基礎上，進一步探索水權交易兩級市場培育的方式方法，如對政府有償出讓水權的指標來源、出讓程序、出讓金使用等進行探索，為在更大范圍內培育水權交易市場提供示范和借鑒。

3.穩步推進水權交易市場法規建設

當前的重點是啟動研究修訂《取水許可和水資源費征收管理條例》，按照水權交易兩級市場培育的要求，擴大水權交易類型和可交易水權范圍；按照權利保障的要求，加強用途管制，轉變行政監管方式等；按照水資源“有償取得+有償使用”的思路，逐步探索建立水權交易一級市場。下一步還需要啟動研究修訂水法，要按照“物權的種類和內容由法律規定”的物權法定原則，在法律上明確規定由區域水權、取水權、用水權所構成的水權權利體系，進一步明確水權的權利期限和內容。

4.加強水權交易市場基礎工作

加快推進江河水量分配工作，抓緊完善水資源監測、用水計量與統計制度，加強省界等重要控制斷面、水功能區和地下水的水質水量監測能力建設，完善取水、排水、入河湖排污口計量監控設施，全面提高水資源監控、預警和管理能力，加快推進水資源管理信息化進程，為水權交易市場建設奠定良好的技術支撐。 ■