中美貿易摩擦對大連市的影響及政策建議

宗艷霞

(大連市委黨校 應急管理教研部，遼寧 大連 116013)

一、中美貿易摩擦的基本現狀

特朗普上臺后，美國政府的全球貿易政策由“自由”導向轉變為“公平競爭”的保護主義導向。特朗普政府認為多邊談判不利于發揮美國的談判優勢，因此積極在全球實施一個“新”貿易戰略，核心在于弱化WTO規則，在WTO爭端解決機制之外尋求更大空間，擺脫多邊區域貿易協定，將重點轉向雙邊。

作為世界前兩大經濟體，中美之間的貿易不平衡始終貫穿于中美經貿關系中。從1991年至2017年，美國對中國持續存在貿易逆差，且規模不斷擴大，從1991年的140億美元擴大至2017年的3752.3億美元，中美之間貿易摩擦難以避免。

2017年8月18日美國貿易代表辦公室(簡稱USTR)開始對中國的技術轉讓、知識產權和創新領域啟動“301”①“301”是指1974年《美國貿易法》的第301條，是《美國貿易法》中對外國在立法或行政上違反協定、損害美國利益的行為采取單邊行動的立法授權條款。該條款違背世貿規則，一向為多國所詬病。調查。2018年3月22日，USTR發布對華301調查報告②全稱為“根據1974年貿易法301條款對中國技術轉讓、知識產權和創新有關行為、政策及做法的調查結果”。，認定中國政府有關技術轉讓、知識產權和創新的法律、政策和做法是不合理或具有歧視性的，認為中國實施和支持對美國公司計算機網絡的非法入侵和竊取，且給美國商業造成負擔或者限制。調查結果證明中國在法律、政策和實踐操作等方面存在不合理之處，對美國企業產生了歧視，增加了美國企業的負擔，具有限制性效應。由此，USTR可以(在總統的指導下)對中國采取懲罰性措施，直至消除對美國企業的負面影響。

美國總統特朗普簽署總統備忘錄，將對從中國進口的商品大規模征收關稅，涉及征稅的中國商品規模達600億美元，并指示USTR在15天內公布加增關稅的建議產品清單。從簽署備忘錄來看，首當其沖的是針對中國計劃加征25%附加關稅的行業，尤其是航空航天、信息及通信技術、機械領域。4月3日，USTR公布對自中國進口的價值500億美元商品的擬征稅清單；4月5日，美國又宣稱考慮對價值1000億美元的產品加征關稅。

此外，2017年我國產品共遭遇來自21個國家和地區發起的75起貿易救濟調查，包括反傾銷55起、反補貼13起、保障措施7起；其中美國立案22起，金額45億美元，是對我國產品立案數量最多、涉案金額最高的國家。2018年伊始，美國宣布將對進口太陽能板和洗衣機征收關稅。3月8日，美國總統特朗普簽署公告，認定進口鋼鐵和鋁產品威脅美國國家安全，決定于3月23日起，對進口鋼鐵和鋁產品全面征稅，稅率分別為25%和10%。2018年1月至3月，美國商務部還對我國塑料裝飾緞帶產品、橡皮筋產品發起雙反調查，對進口大口徑焊管發起反傾銷調查。

二、中美貿易摩擦升級背后的經濟原因

(一)表面原因：中美貿易嚴重失衡

特朗普對外宣稱對中國進口產品征收高額關稅的最主要原因是貿易逆差。圖1和圖2顯示，在貨物貿易領域，中美貿易逆差的確較為明顯，雖然個別年度逆差額度有所下降，但整體呈現一再攀升態勢。實際上，學者們過去的研究表明，美國對華貿易逆差主要來自在華投資的外商投資企業，在經濟全球一體化背景下，中美雙方基本上已經形成“你中有我”、“我中有你”的局面，在全球價值鏈視角下，美國對華貿易逆差效應被明顯放大了。[注]德意志銀行報告中的分析顯示，按照常規統計，2015年美中貿易逆差占美國貿易逆差總額的50%，但是由于中國出口中37%的中間品是從國外進口的，因此，實際上中國占美國逆差的比重只有16%。參見文獻[1]。

圖1 美國對中國的貨物貿易逆差

圖2 近五年中美進出口商品總值

(二)深層次原因：借助貿易壁壘打壓中國高端制造業

2018年3月22日USTR發布的對華301調查報告，重點指出但不限于以下幾個方面：第一，中國對在華美國公司實施不公平技術轉讓制度，中方利用投資限制來要求技術轉讓，同時技術轉讓制度中的行政審批與許可程序的模糊性及政府的高度自由裁量權加大了對美方公司的技術轉讓壓力；第二，圍繞所謂的中國的歧視性許可限制，認為中國的法規、政策和實踐是歧視性的，加重了美國商業的負擔，削弱了美國公司在技術許可與轉讓談判中基于市場的談判能力；第三，中國的對美投資主要為了實現公共政策目標而為，是典型的非市場經濟行為，對美國商業造成負擔；第四，中方公司在政府支持下未經授權侵入美國商業計算機系統，竊取網絡知識產權和敏感商業信息，使中國企業或者產業獲得競爭優勢，對美國商業造成難以估量的實際損害。在此次調查報告中，USTR所舉事例均緊緊圍繞新能源汽車、飛機制造業、集成電路產業及信息技術、生物技術、工業機械和機器人等領域的研發與產品制造。

由于調查報告表明中國在法律、政策和實踐操作等方面存在不合理之處，并對美國利益造成損害，根據1974年《美國貿易法》的第301條，美國政府將會采取一系列單邊行動。目前美國政府已經公布1300多種征稅產品清單，征稅領域主要包括高性能醫療器械、生物醫藥、新材料、農機設備、工業機器人、新一代信息技術、新能源汽車、航空產品、高鐵裝備。從美國對中國加稅的領域看，主要集中在《中國制造2025》中計劃主要發展的高科技產業，包括航空、生物醫藥、新能源汽車、新一代信息技術、新材料等。然而，這些領域并非是美中貿易逆差的最主要來源，根據美國統計局數據，中國出口美國十大商品主要是電腦、家用產品、電腦配件、玩具、紡織品、棉織品、電信設備、電視錄像設備、家具裝飾品及鞋類。如表1所示，美國從中國進口的產品結構顯示逆差的主要來源并非高科技產業。即中國向美國出口的并非高端制造業和高科技產品，而主要是勞動密集型產品和中端技術產品。

表1 2015年美國從中國進口產品結構

與通常的“雙反”等貿易救濟措施不同的是，常用的貿易救濟措施屬于防守型政策，而“301”條款則屬于進攻型政策，其直接效果不在于擴大國內制造業就業，而是為擴大美國企業對華投資創造更加有利的環境。因為如果按照特朗普的說法，此次提高關稅的目的在于縮小中美貿易逆差，為美國國內增加制造業的就業，那么就應該針對貿易逆差的來源商品征收高額關稅，而此次發起301調查將矛頭指向技術轉讓、知識產權和自主創新領域，劍指我國未來發展的高端制造業、高科技產業，對中國采取的措施是針對產業升級和創新能力提升，而不是巨大的中美貿易不平衡，說明在中美經貿關系上，美國關注的重點已經發生變化，即從一般產品轉向高端產品。

項莊舞劍，意在沛公。特朗普政府挑起的新一輪貿易戰，表面上是因為雙邊貿易失衡，但實質上是出于對中國科技和創新能力提升的擔憂，意圖在于借助技術轉讓與知識產權等工具手段，構筑貿易壁壘，打壓我國高端制造業。

中美經貿關系在我國未來發展中至關重要，是中美關系的壓艙石，面對美國發起的301調查及此次升級的貿易摩擦，我們必須理性對待，將挑戰轉化為機遇。

三、中美貿易摩擦對大連市外貿和投資的影響

(一)大連市與美國貿易基本現狀

1.進出口總值

大連海關數據統計顯示，2016年1—11月大連關區對美外貿進出口總值為541.2億元，比上年同期微增0.1%。其中，出口316.6億元，下降2%，進口224.6億元，增長3.2%，實現進出口貿易順差92億元。2017年1—11月大連關區對美外貿進出口總值為611.6億元，比上年同期增長13.4%。其中，出口347.3億元，增長10.2%，進口264.2億元，增長17.9%，實現進出口貿易順差83.1億元。

2.大連對美出口商品結構

2016年1—11月，大連關區對美進出口前10大類商品依次為機電產品、農產品、高新技術產品、汽車零配件、服裝及衣著附件、家具及其零件、成品油、彩色電視機、膠合板及類似多層板、收音設備，其中前6大類商品占比分別為38%、17%、13%、8%、8%、4%，占總數的88%。

2016年1—11月，大連關區對美出口機電產品125.8億元，降低5.3%，占同期大連關區對美出口總值的39.7%；出口農產品56.2億元，增長9%，占同期大連關區對美出口總值的17.8%。2017年1—11月，大連關區對美出口機電產品141.5億元，增長12.5%，占同期大連關區對美出口總值的40.7%；出口農產品60.8億元，增長8.2%，占同期大連關區對美出口總值的17.5%。可見，機電產品、農產品為對美出口主要產品。

3.進出口企業主體

大連對美進出口以外商投資企業為主。大連關區對美進出口數據顯示，2016年1—11月大連外商投資企業對美進出口占比分別為45.3%、44.9%，2017年1—11月占比分別為53.7%、42.2%，基本占據半壁江山，如表2所示。

(二)主要影響分析

1.短期影響

據前文分析，本輪美國發起301調查引發的貿易摩擦，主要針對的不是中國具有比較優勢的領域，如中國出口的各種勞動密集型產品，而是中國沒有比較優勢(或者說目前具有比較劣勢)的領域，如中國的高技術產業、創新領域等。

從短期效應來看，中美貿易戰對雙方經濟影響不大，對我國外貿的影響將集中體現在高科技產業及創新領域。關稅提高，出口增長受阻，相關產業恐難免受到波及。結合大連對美進出口產品結構來看，機電產品、高新技術產業等處于貿易逆差主要來源的產業未來將會受到一定影響。

表2大連市各類企業對美進出口情況

在對外投資方面，2017年，大連市新增外商投資企業185家，實際利用外資32.49億美元，同比增長8.22%，實際利用外資1000萬美元以上項目17個，金額30.20億美元。制造業實際利用外資16.58億美元，占全市實際利用外資總額的50.03%；現代服務業實際利用外資15.86億美元，占全市實際利用外資總額的48.82%。阻止投資外流是特朗普政府在貿易上最關注的問題之一，本輪貿易戰對重點領域加征高額關稅，可能會導致高科技產業、創新相關領域資本回流，將會對大連市利用外資產生一定影響。此外，美國總統特朗普簽署備忘錄，直接限制對中國的敏感商品出口或者技術轉移，限制中國企業在美國的投資和業務等，將使大連對美投資特別是在對美國企業并購重組方面的投資受到一定的影響。

2.長期影響

值得注意的是，美國本輪301調查重點涉及中國國內的法律環境，如《技術進出口管理條例》的問題、《網絡安全法》及相關標準，以及對《中國制造2025》戰略的擔憂。調查報告所指內容本質上是技術的爭奪，外在表現為強化知識產權保護的訴求。本輪美國率先發動貿易戰的動機是針對所謂的“應對中國不公平的市場扭曲行為”、“國家主導下的圍繞公共政策目標的進攻”以及“由國家資助的網絡知識產權盜竊”，美國宣稱此舉是為維護其創新基地地位而進行的“經濟自衛”。

從歷史上看，美國對中國的歷次301調查最終均以磋商和協議的方式收場。美國主動發起調查的目的不過是在雙方談判中獲得好的籌碼。然而若非中方在上述諸方面有明顯改善，美方將會繼續采取包括提高關稅、中止優惠、簽署新的雙邊協定等在內的、任何適當而可行的方式來解決301爭端。由是，本輪中美貿易摩擦將使大連市政府面臨新的課題，如在法律環境的優化、行政政策的可預期性、施政方式的優化及知識產權的保護等方面提出新的要求。

四、重點政策建議

(一)調整全球投資布局，將解決貿易順差與持續推進“一帶一路”建設緊密結合

既然大連市對美出口以外商投資企業為首，應當考慮積極實施走出去戰略，配合“一帶一路”建設和企業轉型升級，有意識地調整全球投資結構，進一步構建全面開放新格局，將對“一帶一路”沿線國家的投資與貿易結合起來，實現產業的依次梯度轉移，向成本更低的地區轉移，同時實現貿易轉移。

例如，可以利用大連位于歐亞大陸與環太平洋的連接帶的區位優勢，將某些出口產能轉移至“一帶一路”沿線國家，將企業的收益從貿易收入轉化為投資收入。“一帶一路”沿途國家多為欠發達地區，這樣既造福于“一帶一路”沿線國家的經濟，又可以緩解對美國的貿易順差矛盾。積極開拓新興國家市場，使出口市場多樣化，分散出口風險。還可以“互聯網+裝備+服務”為載體，提高國際總承包、總集成能力，進一步推動企業從單打獨斗向組團式走出去發展，從單一工程承包向總集成總承包方向轉變，從低層次、低利潤、價值鏈低端領域向高技術、高利潤、高附加值領域拓展。[注]如通過優勢互補、資源互換，大連企業合力在“一帶一路”沿線市場拿下馬來西亞馬中關丹、菲律賓火力發電站等一批重點對外工程承包項目。

(二)深化自由貿易試驗區改革，推進制度創新，打造新的外貿增長點

2017年版《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》列明了不符合國民待遇等原則的外商投資準入特別管理措施，較之于上一版，共減少了10個條目，主要包括軌道交通設備制造、醫藥制造、道路運輸、保險業務、會計審計、其他商務服務等。為了提高新版負面清單的透明度，增強政策的穩定性和可預期性，并配合2017年版“負面清單”的調整，國務院適時公布了《國務院關于在自由貿易試驗區暫時調整有關行政法規、國務院文件和經國務院批準的部門規章規定的決定》(簡稱《決定》)，為自貿試驗區相關改革開放措施依法順利實施提供了強有力的法制保障。外商投資負面清單管理模式實施以來，自由貿易試驗區投資便利化、規范化水平及透明度大幅提高，投資相關行政審批成本大幅減少，外商投資便利化程度大幅提升，自由貿易試驗區吸收外資引擎作用明顯。

表3為2017版負面清單調整的部分特別管理措施及相對應的行政法規、規章、決定，此處僅列舉一部分與大連市自貿區建設聯系密切的特別管理措施。《決定》發布后，大連市應對照表3所述對應關系，梳理本市制定的規章和規范性文件，并及時做出相應調整，為外國投資者在大連市投資創造更加公平、穩定、透明的法律環境，并建立與試點要求相適應的管理制度。

表3 2017版負面清單調整的部分特別管理措施及相對應的行政法規、規章、決定

(三)引導企業制定知識產權貿易戰略，優化知識產權保護環境

基于美國貿易政策重心的轉變，美國政府對于加強知識產權保護的訴求會持續長期發酵。除國家在立法、司法、執法等各領域加強知識產權保護之外，各地方政府應積極引導企業結合自身行業特點，認真進行調查研究，獲取市場競爭優勢，按照企業的愿景和使命，確定自身知識產權貿易戰略。

企業制定知識產權貿易戰略要強調前瞻性與國際性，在注重國內自主知識產權開發、創造與運用的同時，要注重全球范圍的知識產權布局。成熟階段的企業還要積極運用PCT制度進行海外專利布局，構建以基本專利與專利網相結合的專利戰略。積極推進知識產權許可貿易，建立和完善知識產權保護的內部組織機制和法律制度，明確專門的知識產權管理部門，積極主動運用知識產權貿易戰略，防止他人侵犯自身知識產權。同時采取申請外圍專利、編制專利網、聯合行業企業進行合作許可戰略等方式，掌握主動權，最終贏得全球市場競爭份額。

(四)明確知識產權綜合管理改革思路，創新行政管理模式，優化施政方式

譬如美方在301調查報告中指出，“中國政府常不予以提供可供國際貿易組織分享的紙質版書面文件，而是非明確性的規定”，“中國的技術轉讓要求通常不采取書面法律或中國政府頒布的政策，而是口頭和閉門進行的”。事實上，根據我國現行法律，并沒有對外國投資者強制性技術轉讓的要求。美方形成這種誤解的原因可能在于，政府在現實的項目談判中過于凸顯了要求技術轉讓的意愿，而忽視了商業談判的技巧。對于大連市的啟示在于，地方政府在與美方談判過程中，要減少隨意性較強的政策空間，轉變政府行政管理理念，依法治市。在全面深化依法治國實踐的大背景下，企業也要轉變觀念，樹立法治思維，依法行事。