普通國省道養護項目采用TOT模式融資可行性研究

吳德慶

（福建省交通建設發展中心，福建 福州 350001）

引言

在預算管理制度不斷深化改革的新形勢下，國家加強了地方政府債務管理，明確地方政府舉債需采取政府債券方式，融資平臺公司不再具有政府融資職能，不得舉借政府債務。十九大提出建設“交通強國”的目標，按照“適度超前”的總要求，交通人努力當好發展先行官，然而受到債務風險和限額管控影響，債券規模很難滿足地方交通發展需求。

本文結合國家現行相關政策和管理規定，對TOT融資模式進行了梳理和解析，結合國省道養護體制改革，基于養護資金主要來源于費改稅中央成品油轉移支付，資金具有“四個不變”保障性和“基數+增量”穩定性的特點，在TOT模式政府付費資金來源穩定和充裕的前提下，開展普通國省道養護項目TOT模式可行性研究。本文望能通過融資方式創新，為國省道建設項目拓寬融資渠道，努力解決好交通投資資金瓶頸問題，同時處理好政府與市場的關系，改革公路養護供給模式，培育和規范公路養護市場，逐步構建起統一開放、競爭有序、結構優化、機制完善的現代公路養護市場體系。

一、TOT融資模式介紹

TOT是英文transfer-operate-transfer的縮寫，即移交—經營—移交。隨著融資方式的不斷發展和創新，TOT模式已成為近年來國際上較為流行的一種項目融資方式，也是政府和社會資本合作主要模式之一①。概括來說：第一步產權（經營權）轉讓,按照相關政策，履行報批核準程序，把存量部分資產項目的產權（經營權）轉讓給投資方，雙方約定一定的轉讓期限；第二步項目經營,在轉讓期限內，投資方全權享有經營項目及資源所帶來的收益；第三步項目移交,經營期滿后，項目再由投資方移交給轉讓方。

轉讓方通過項目融得資金，投資方通過項目運營收回投資并取得利潤。TOT模式不僅可以在很大程度上解決基礎設施建設資金短缺的問題，更有助于提高基礎設施運營效率，他衍生于傳統的BOT融資模式,但沒有了復雜的建設環節和較長的建設周期,是一種風險較小、運作迅速且優質的融資方式。

二、國省道養護項目開展TOT融資模式的政策依據和基礎

（一）國省道公路項目已正式納入政府資產核算和管理，為實施TOT模式奠定基礎。

2017年11月，財政部下發《關于印發政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表的通知》(財會〔2017〕25號)，明確設置“公共基礎設施”會計科目，科目編碼：1801。

2017年財政部發布《政府會計準則第5號——公共基礎設施》，明確公共基礎設施主要包括市政基礎設施（如城市道路、橋梁、隧道、公交場站、路燈、廣場、公園綠地、室外公共健身器材，以及環衛、排水、供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理系統等）、交通基礎設施（如公路、航道、港口等）、水利基礎設施（如大壩、堤防、水閘、泵站、渠道等）和其他公共基礎設施，明確負有管理維護職責的政府會計主體應按規定對其進行確認，同時對公共基礎設施的確認、計量、后續支出、處置等均作出了明確規定。準則實施后，國省道資產納入法定賬冊，將改變目前國省道賬實不符，產權不清的現狀，為實施TOT模式奠定基礎。

（二）國省道公路養護項目TOT模式符合《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的相關規定

2015年4月，發改委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、人行等6部委聯合印發了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（2015年第25號令），第二條明確“能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動，適用該辦法”；第三條明確“基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務”;第五條明確“特許經營可以采取以下方式：（一）一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府”。從特許經營的定義、范圍和采取方式可知，國省道公路養護項目可以采用TOT模式運作。

（三）國省道公路養護項目TOT模式符合《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》的相關規定

2014年5月，國務院印發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號），第十二條明確“積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營，政府可采用委托經營或轉讓—經營—轉讓（TOT）等方式，將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理”。

國省道等公路項目參照市政基礎設施建設運營，符合該意見第三條“打破行業壟斷和市場壁壘，切實降低準入門檻，建立公平開放透明的市場規則，營造權利平等、機會平等、規則平等的投資環境，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調結構、補短板，服務國家生產力布局，促進重點領域建設，增加公共產品有效供給”的指導思想。

（四）國省道公路養護項目TOT模式符合《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》的相關規定

2015年5月，國務院辦公廳轉發《財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見的通知》（國發辦〔2015〕42號），第十二條“廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務”中明確：交通運輸等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。第十三條“化解地方政府性債務風險”中明確：積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營。

2017年9月，國務院辦公廳印發《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》（國發辦〔2017〕79號），第四點“鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目，促進基礎設施和公用事業建設”中提到：加大基礎設施和公用事業領域開放力度，禁止排斥、限制或歧視民間資本的行為，為民營企業創造平等競爭機會……積極采取多種PPP運作方式，規范有序盤活存量資產，豐富民營企業投資機會，回收的資金主要用于補短板項目建設，形成新的優質資產，實現投資良性循環。

（五）國省道公路養護項目TOT模式不違反中央規范舉債融資的相關規定

2017年5月，財政部、發改委等六部委印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）和《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），從防范風險的角度，規范地方政府融資行為。主要是：規范融資擔保行為，不得變相違規舉債，不得以擔保函、承諾函、安慰函等形式提供擔保;與社會資本合作（PPP）和設立投資基金的，不承諾回購，不承擔損失，不承諾最低收益等。國省道公路養護項目采取TOT模式，實質為融資，但形式上并沒有融資主體，籌集的資金全額上繳財政，通過預算安排用于普通公路建設和養護，不產生政府債務，不存在擔保、回購和承擔損失和承諾投資人收益的情況。

（六）國省道公路養護項目TOT模式運營補貼和政府付費符合《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》的相關規定

根據國務院辦公廳轉發《財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見的通知》（國發辦〔2015〕42號），其中明確“在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據”?！敦斦筷P于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）和財政部編發的《PPP項目合同指南》均明確了項目政府付費和政府補貼的機制。

（七）國省道公路養護項目TOT模式符合物有所值評價和財政承受能力論證等項目前期論證要求

2016年9月，財政部印發《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號），明確“在充分論證項目可行性的基礎上，各級財政部門要及時會同行業主管部門開展物有所值評價和財政承受能力論證”。

物有所值評價： 2017年7月，交通運輸部下發《關于加快發展和規范公路養護市場的指導意見》（征求意見稿），在“改革公路養護服務供給模式”中提到：將一定規模的路網在一定周期年限內的各類養護作業統一發包，或實施建設、管理、養護一體化等方式，培育和引導養護作業單位整合技術資源，提升技術實力，提高公路養護生產效率，實現公路全壽命周期內養護效益最大化。

國省道公路養護項目實施TOT模式，堅持與當前的事業單位改革相銜接，引導養護作業單位逐步轉制改企，通過引入市場競爭機制，推進政事、政企、事企分開，推動養護管理與養護生產分離，凡市場能辦好的，盡可能交給社會力量承擔。通過引入專業化養護企業，解決好公路養護質量效益不高、有效供給不足等問題，提高養護作業專業化、機械化水平，合理降低控制人力成本，提高養護生產效率，實現養護資源合理配置，更好地為公眾提供優質高效的公路交通服務。

財政承受能力論證：根據《國務院關于實施成品油價格和稅費改革的通知》（國發〔2008〕37號）、《財政部關于印發中央對地方成品油價格和稅費改革轉移支付辦法的通知》（財預〔2009〕14號）和《財政部關于下達中央對地方成品油價格和稅費改革公路養路費等“六費”收入返還基數的通知》（財預〔2009〕15號），明確“改革后形成的資金‘資金屬性不變’、‘資金用途不變’、‘地方預算程序不變’、‘地方事權不變’”，明確“新增成品油消費稅連同由此相應增加的增值稅、城市維護建設稅和教育費附加具有專項用途，不作為經常性財政收入”。實施TOT模式需由政府付費的資金，主要來源于成品油消費稅（費改稅前的公路養路費），有明確的專項用途和使用范圍，資金由中央轉移支付地方使用，除“基數”確保外，根據征收情況，中央每年還將“增量”資金下達地方。這些都表明資金來源更加穩定，保障更加充分，約定的政府跨年度財政支出責任，在項目運營周期內的履約能力有保障，且不同于地方一般公共預算可支配財力，不存在總盤不足、財力透支或擠占其他項目支出的問題。

三、國省道養護項目采用TOT模式的方案設計

總體方案：以設區市為單位，將轄區內的國省道養護整體打包，將公路及附屬資產設施一定期限內的產權或經營權轉讓給投資方。政府通過轉讓融得資金，以成品油中央轉移支付資金作為政府付費的主要來源，按合同向投資方支付費用。投資方通過項目運營及政府付費收回投資并取得利潤。政府付費列入部門預算，分塊支付投資方：1.成品油中央轉移支付“基數”資金，用于國省道小修保養及日常運轉；2.成品油中央轉移支付部分“增量”資金，用于政府對項目的監督考核獎勵；3.部分“增量”資金用于補貼專項大中修工程和應急搶險工程；4.通過一般預算安排，政府部門購買公路災毀保險，對國省道TOT項目予以支持。

（一）根據TOT模式運作有關規定，結合融資項目需要，項目實施機構應組織編制項目實施方案，說明項目概況，項目采用TOT模式運作的必要性和可行性，政府付費資金來源與支付能力，計劃融資的金額與用途，以及項目運作的目標和意義、合同期限等。

（二）項目主管部門應對方案進行全面評估和可行性論證，綜合考慮政府對TOT項目運營及風險管理能力、政府付費能力、項目回報機制等，組織制定實施TOT模式后的項目運營管理與考核辦法。對融資可獲得的資金，制定項目和預算安排計劃。

（三）項目主管部門將認證方案提交財政部門，配合其對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力論證。通過論證后，報請地方人民政府批準。

（四）經政府審核同意，批準并授權項目主管部門組織開展項目實施TOT模式。項目實施機構根據項目需求特點，綜合專業能力、財務狀況、投融資能力、商業信譽、市場信用、項目管理和運營管理經驗等因素設置投資方資格條件，根據《采購法》及相關規章，依法通過公開招標、競爭性談判等適當的采購方式，確定中選投資方并與其簽訂合同。

（五）投資方按照合同約定，及時將資金繳入財政指定賬戶。項目主管部門應按照合同約定，及時將政府支付義務納入同級政府預算。投資方可依法設立項目公司，根據項目運營需要，自行通過產業基金、信托、銀行貸款、資產證券化、企業債等方式實現融資結構多元化，合法開展項目融資工作。

（六）項目主管部門和項目實施機構應根據項目合同約定，監督投資方或項目公司履行合同義務，制訂運營服務績效標準和考核辦法，對項目的運營情況、養護水平、質量指標等進行監督和跟蹤，定期監測項目運營、服務、產出等績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

（七）根據國省道建設項目的年度計劃和實施進度，由項目主管部門對投資方上繳財政的資金，提出安排使用意見和預算收支計劃，財政部門通過預算批復項目支出。

（八）項目合同期滿后，投資方應當以良好的運營和養護狀態將項目及其附屬資產和設施、相關資料等無償移交給實施機構。

四、國省道養護項目開展TOT融資模式的可行性分析

國省道養護項目通過TOT模式運作，一方面可以有效解決資金缺口，創新融資方式，深層次來說能有效推動養護運行機制改革，主要有以下幾個方面：

（一）合法籌集公路建設資金

通過TOT融資模式，契約合同化，按合同履約，政府可獲得一筆可觀的建設資金，緩解資金短缺壓力，增加本級財政收入，但沒有增加政府債務。政府沒有提供擔保承諾，以費改稅成品油轉移支付資金作為政府付費的主要資金來源，不會增加財政負擔，且資金來源穩定持續。

（二）有效盤活公路存量資產

費稅改革以來，由于“收費還貸”模式不復存在，國省道等交通基礎設施資產的融資功能一直閑置，沒有得到充分利用。通過TOT模式可盤活這部分存量資產，以發揮其最大的社會和經濟效益，回收的資金主要用于補短板項目建設，形成新的優質資產，實現投資良性循環。這是一種有效的政府資產經營模式。

（三）有力推動養護體制改革

按照公路養護體制改革方向，全國各地正在積極探索“管養分離”，推進公路養護市場化。通過實施TOT模式，能夠有效地引導社會資本進入養護生產，逐步形成養護市場，推動養護管理與養護生產分離，逐步引入市場競爭機制，將原封閉運作的養護生產向社會化、市場化轉變，打破地方保護壁壘，實現養護作業專業化、市場化程度逐步提高，進一步培育和規范公路養護市場，逐步構建起完善的現代公路養護市場體系。這是促進公路養護體制改革的重要舉措。

（四）促進資源合理配置，提高資源使用效率。

長期以來國省道公路養護一直沿用壟斷封閉運作模式，其他社會主體很難進入，使得公路養護水平整體不高。通過實施TOT模式，能推動公路養護管理市場化運行，有利于引進先進的技術和管理，有利于提高養護水平，有利于公路養護管理質量和效益的提升,改變養護基礎設施生產和管理效率難以提高的現狀。實現以市場為導向，使市場在資源配置中起決定性作用的潛能釋放出來，促進養護資源合理配置、為提高生產效率發揮積極作用。這是提高公路效能的重要途徑。

（五）有效推動養護事業單位改革

根據事業單位分類改革方向，全國各地正在按照“事企分開、管養分離” 推動公路系統全面深化改革。通過實施TOT模式，能夠較好地適應事業單位改革需要，實現管養分離，養護生產人員通過自然減員和全員返聘方式，交由投資方管理，不斷減少管理和冗余人員，不斷降低人力成本，解決好養人與養路日益突出的矛盾，有效解決好公路系統內部多年存在的體制機制問題。

（六）促使政府轉變觀念和職能

通過實施TOT模式，引入社會資本和市場化管理，投資方將其專業技術優勢和管理優勢應用于公路養護、運營和管理，促使政府轉變觀念和轉變職能，使交通主管部門、公路管理機構從繁重和具體的事務工作中解脫出來，從過去的基礎設施、公共服務的提供者變成一個監管者，不斷改善服務質量,更好地做好監管和服務。將工作重點放在加強行業管理、發展規劃、政策研究、質量考核等，更好地服務公眾出行，監督投資方運營和質量管理等方面。

（七）促進公路養護資產保值增值

投資方在接手項目運營后，能充分發揮市場化運作的優勢，利用其成功的管理經驗和模式，開展養護資產市場化運營，不斷提高養護資產使用效率，獲取可觀的經濟效益。如：1.新建或改建普通公路服務區、休息區，引進餐飲、住宿、加油、車輛維修、施救、停車、生態旅游、觀光等項目，對公路養護站等資產資源進行綜合開發利用；2.將道路、橋梁、廣場、綠地等公路資產一定期限內的冠名權進行拍賣；3.對道路和沿線的土地進行開發與利用，因地制宜地開展物流園區、陸地港、綜合運輸服務站等項目建設和運營；4.合理規劃設置道路兩側以及重要地段的廣告宣傳牌，開展廣告牌招商運營；5.充分利用路源優勢，參與旅游景區、礦產資源、生態觀光、山材地材的投資經營，參與振興鄉村戰略服務，開展交通大數據分析運營等。

（八）有效激發社會投資活力，投資前景可期。

TOT模式能有效吸引社會投資，豐富民營企業投資機會。相對于BOT模式，TOT模式沒有了項目建設階段，基本上可直接運營。對于投資方而言，投資額減少，風險降低，運作環節和費用也相應降低，可通過與政府簽定的TOT合同進行融資，投資見效快。投資方可通過以下四個方面獲取收益：1.利用先進的養護技術和管理，從政府支付的小修保養費用中取得收益；2.通過提高養護質量，取得政府評價考核獎勵；3.通過承接專項大中修養護工程取得政府補貼收益；4.盤活公路資產和設施，通過市場化運營取得收益。

目前我國國省道公路網已基本形成，公路養護也將由傳統的“搶修時代”過渡到“全面養護時代”。縱觀美國加拿大等國，近幾十年來都沒有搞過特別大的公路建設，僅對瀝青混凝土路面中修了大約三次，大修了一次。概括而言，是通過全面實施預防性養護，達到延長路面使用性能和壽命。

針對目前公路養護能力薄弱和成本偏高的問題，通過TOT模式引入專業的投資方，實施預防性養護，發揮其機械化、集約化優勢：1.養護技術方面，投資方利用自身或借鑒發達國家先進的施工工藝，將新材料、新工藝、新機械應用到養護作業中，不斷提高養護機械化程度，解決目前養護機械化程度偏低，現代化養護機械保有量少，養護配置不科學的問題。2.養護管理方面，投資方利用自身或借鑒國外成熟經驗，將現代化技術成功應用于養護管理，運用計算機專家系統進行養護科學決策。投資方通過科學有效的管理手段，實施集約化養護，優化人力要素、材料和機械等資源配置，提高養護生產效率、降低管理成本、養護作業成本，從而獲取最大的經濟效益。

研究結論

綜合上述研究與分析，在政策方面，國家及部委已經出臺了相關的政策和規定，確定了國省道養護項目實施TOT模式的合法性，明確了運作的可行性;在政府付費方面，由于公路養護資金來源的穩定性，結合費改稅中央成品油轉移支付資金管理辦法，確保了政府付費有依據、有預算、有保障;在實際效果方面，有利于轉變政府職能，優化和盤活公路存量資產，實現公路資產有效運營與配置，更好地為公眾出行服務;在吸引社會投資方面，大大降低企業投資周期和風險，企業有較大的運營空間和自主權，可以獲得可觀的經濟效益，有較強的吸引力。同時也應該注意到，在國省道公路養護領域推廣TOT模式，畢竟是一種新興的項目融資方式，目前尚處于摸索和嘗試階段，還沒有形成一套完整的實施細則和應用指南，有些政策法規間還不夠協調，政府付費評估評價方面還缺少權威的管理辦法和計價標準等。筆者認為應盡快開展國省道養護項目TOT模式試點，加快經驗總結，實時出臺并完善相關配套政策和法規，規范評估、審批流程和監管辦法，在實踐中使之得到更廣泛、更有效的應用和發展。