基于生態系統的海洋綜合管理理論、實踐及對廣東的啟示

熊蘭蘭

【摘 要】基于生態系統的海洋管理（MEBM）是協調海洋資源開發與保護，解決海洋生態環境危機的新理念和模式，是目前全球海洋資源環境管理的主流范式。論文梳理了國外內基于生態系統的海洋綜合管理相關理論和實踐，總結經驗教訓，對于把握MEBM理念的內涵和外延，普及并應用于海洋綜合管理，提升廣東乃至我國海洋綜合管理水平十分必要。

【關鍵詞】基于生態系統；海洋綜合管理；廣東

中圖分類號： P74 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-2457（2018）16-0215-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.16.099

【Abstract】Marine Ecosystem-based Management（MEBM） is the new idea and method to coordinate the marine resources development and protection，solve the crisis of marine ecological environment，the mainstream paradigm of current global marine resources and environment management.The paper combed the theory and practice in our country and foreign country s，summarize experience and lessons，will help us to master the connotation and denotation of MEBM，and apply to Guangdong Province.

【Key words】Ecosystem-Based；Marine management；Guangdong Province

1 MEBM理論

1.1 定義

基于生態系統管理（EBM），又稱生態系統方法，至今尚未有統一定義。EBM比較典型的定義是承認生態系統的復雜性和物種間的相互關系，并考慮到社會和管理目標。

聯合國生物多樣性公約整合了生態、社會和治理目標，將EBM描述為：綜合管理土地、水域和生物資源，公平促進其保護與可持續利用的戰略。美國COMPASS認為：EBM是一種考慮整個生態系統，包括人類活動的綜合管理方式，其目標是維持一個能提供人類所需要的生態系統服務的，健康的、有活力和恢復力的生態系統。

隨著EBM逐漸被學術界、政府機構和非政府組織認可，已經在各種環境如陸地、海洋，或林業、漁業等行業被定義。我國學者孟慶偉等[1]指出：基于生態系統的海洋管理是一種跨學科的管理方法，該方法以科學理解生態系統的關聯性、完整性和生物多樣性為基礎，結合生態系統的動態特征，以海洋生態系統而不是行政范圍為管理對象，以達到海域資源的可持續利用為目標，對社會、經濟和生態效益進行耦合以達到最大化的管理體系。

1.2 內涵

人口的快速增長、經濟活動的不斷增強以及生活水平的提高，對自然資源的需求達到空前水平，導致世界許多區域的環境以及社會和經濟壓力明顯加重。在分離的行政管理中環境問題不斷惡化，可持續發展受到嚴峻挑戰。在這樣的背景下，EBM成為應對環境問題的主流范式。MEBM本質是對人類活動的管理，要求對目前價值觀、管理體制和管理實踐進行巨大變革，其核心內涵是以一種社會、經濟、環境價值平衡的方式來管理自然資源，通過綜合管理人類活動，實現生態系統持續健康和可持續利用[2]。

1.3 發展歷程

MEBM是在開展海洋與海岸帶綜合管理實踐中延伸出來的。20世紀60年代以前，主要強調海洋自然資源管理。20世紀70年代海洋與海岸帶利用活動有所增加，越來越多海岸帶地區被看作是與沿海城市、海港和工業區融為一體，典型是1972年美國海岸帶管理法案出臺，但這一階段海洋與海岸帶管理目標以資源利用效益最大化為出發點，管理模式上，機構設置和政策制定都顯示出部門分割特征。20世紀80年代，隨著海洋與海岸帶利用方式多樣化和集約化以及環境問題日趨嚴重，學術界提出了“多用途管理”和“綜合管理”，從原來的單一資源管理走向了資源利用和環境保護并重的管理，這一階段海岸帶綜合管理開始得到重視，但是部門綜合和海陸綜合還沒有走向成熟。20世紀90年代，隨著海岸帶資源利用沖突、環境退化、生態系統破壞等問題越來越嚴重，傳統以部門管理為主的海岸帶管理模式已經完全不能解決海岸帶地區面臨的難題。綜合管理成為海洋與海岸帶管理的主流模式。由于海岸帶綜合管理大都在一個具體的行政區域內實施，無法解決跨行政區域的資源環境問題，因此，20世紀90年代后期和21世紀初，學術界和管理界提出了基于生態系統的海洋管理，MEBM是一種考慮包括人類在內的整個生態系統的綜合管理途徑，為解決跨行政區域、跨部門的資源與環境問題提供了一種機制，學術界和管理界大都認為這一新的海洋管理模式是將來海洋政策的最佳選擇。

1.4 原則及框架

《生物多樣性公約》對促進EBM原則的制定和在世界范圍內的推廣具有決定性意義，2000年5月召開的第五屆《生物多樣性公約》提出的12條原則成為全世界推進生物多樣性保護與生態系統管理的指導原則。不同學者對MEBM所包含的原則有不同的認識，在世界各國EBM的實踐中，根據不同管理任務和目標也選取不同的原則進行組合，實施不同的操作，例如，在海洋漁業管理和保護區管理中，關鍵原則是不同的。此外，隨著認識的深入，MEBM原則也是不斷發展的。在MEBM實踐中，往往制定管理行動框架，以更好進行EBM實踐。

2 國內外MEBM實踐

至今為止，在世界范圍內已有多地在不同空間尺度、跨部門之間開展MEBM實踐。

2.1 國外實踐

比較著名的包括美國切薩皮克灣計劃和日本東京灣整治修復。針對海灣地區社會經濟發展帶來的水體富營養化、低氧區持續存在、漁業產量下降等一系列問題，從1983年開始美國開始了長達30多年的整治修復，至今仍在繼續。期間不斷制定新的協議設定新的目標來指導修復工作，經過多年整治修復，切薩皮克灣生態環境局部得到了改善，但總體情況還有待進一步加強。

日本在基于生態系統的海岸管理上有諸多創新之處。首先是于2007年頒布了海洋政策基本法案，這是第一個正式承認需要進行全面和跨部門管理國家海洋和沿海地區的重大立法。其二是開展自上而下、自下而上的生態修復，日本制定或修訂了一些促進生態恢復的法律，2002年頒布的《自然恢復促進法》提出了生態修復的基本原則和措施，鼓勵開展自上而下、自下而上的修復工程，促進了全國各地恢復工程的實施。典型的案例是通過實施《東京灣復興行動計劃》對東京灣周圍濕地的恢復，取得了顯著的效益，成為可以借鑒的實踐。

2.2 國內實踐

《渤海碧海計劃》是我國實施的第一個國家層面的基于生態系統的區域海洋治理項目，為了解決渤海面臨的一系列生態環境問題，2000年國家環保總局牽頭、聯合相關的部委、環渤海三省一市及海軍部門制定了《渤海碧海計劃》并獲得國務院批準，擬通過15年解決渤海資源與環境問題，其中2001-2005為第一期。關于《渤海碧海計劃》第一階段的實施效果還存在很多爭論，第一階段結束后沒有繼續實施第二階段的規劃。分析《渤海碧海計劃》實施情況經驗和教訓，總的來說該計劃貫徹了EBM的理念和核心原則，但政府、企業、個人的行為并未朝著有利于環境的方向改善；另一方面，聯誼會議協調機構牽頭單位權威性不夠高，無法協調更多的資源投入到計劃中。

海域綜合整治是我國EBM管理的創新措施之一。廈門較早實施的廈門灣西海域綜合整治體現著EBM的理論和原則，取得了較好的社會、經濟、環境效益，形成了一套可供借鑒的經驗。其經驗主要有：（1）目標應該是綜合目標而不是單一的環境目標；（2）必須建立高權威的領導小組才能保證期順利實施；（3）考慮弱勢群體的利益；（4）多元化的資金投入方式。

3 對廣東海洋綜合管理的啟示

3.1 MEBM是未來廣東省海洋綜合管理的方向

長期以來，我省乃至全國海洋管理長期處于分部門、要素式管理，部門分割、海陸脫節，未考慮到生態系統的完整性，從而導致資源浪費，生態環境受損等一系列問題，威脅到沿海地區社會經濟可持續發展，與當前建設海洋強國的形勢不符。基于以上MEBM理論和實踐分析和廣東海洋管理實踐，筆者認為，MEBM是未來我省海洋綜合管理的方向，現階段尚不具備在全省實施的條件，但可在實際工作中逐步貫徹基于生態系統的理念，探索方法，總結經驗和教訓。

3.2 海灣等生態系統是開展MEBM實踐的最佳區域

海灣具有相對完整的地理單元，是開展MEBM的理想區域。隨著粵港澳大灣區上升為國家戰略以及我省灣區發展戰略的提出，海灣在社會經濟中將發揮重大作用，并將面臨嚴峻的資源環境挑戰。結合國家提出的“灣長制”，可將MEBM理念貫穿到我省“灣長制”實踐，以及美麗海灣、藍色海灣等工程中，探索海灣MEBM管理理論和實踐，為我省灣區發展提供理論和決策支持。

3.3 加強科學研究支撐海洋綜合管理

充分認識生態系統內部生物與生物，生物與環境之間的聯系，認識特定生態系統與周邊生態系統的關系，是開展MEBM的前提。當前，我省海洋基礎研究支撐海洋管理能力還不足，且存在一定程度的脫節。因此，應當加強海洋基礎科學研究和基礎規律的認識，并轉化為支撐海洋管理實踐的理論和方法。

【參考文獻】

[1]孟偉慶，胡蓓蓓，劉百橋，等.基于生態系統的海洋管理：概念、原則、框架與實踐途徑[J].地球科學進展，2016，31（5）：461-470.

[2]丘君，趙景柱，鄧紅兵，等.基于生態系統的海洋管理：原則、實踐和建議.海洋環境管理[J]，2008，27（1）：74-78.