包裝管理視角下農藥包裝廢棄物回收項目實施的困境與思考

林漫莎，段宗超，左兩軍，何志鋒

（1.華南農業大學經濟管理學院，廣東 廣州 510642；2.廣州市承軒商務信息咨詢有限公司，廣東 廣州 510642）

農藥包裝廢棄物是農業面源污染的主要來源之一。亞洲對農藥包裝廢棄物回收問題的關注可以追溯至2001年聯合國糧農組織召開的亞洲發展中國家農藥廢棄物研討會［1］。中國農藥包裝廢棄物回收項目開始于2004年的中德兩國合作項目，到目前為止，該項活動已開展了14年。繼北京、廣西、上海、浙江等地推行試點后，2015、2017年，環境保護部、農業部分別下發了《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法（征求意見稿）》。2017年6月1日，新修訂的《農藥管理條例》正式實施，首次對農藥包裝廢棄物回收做出強制性規定，明確了農藥生產者、經營者和使用者責任，并制定了相應的懲處措施。各項法規的出臺標志著我國農藥包裝廢棄物回收進入法制化、規范化管理階段。如何貫徹實施農藥包裝廢棄物回收的各項法規成為目前迫切需要解決的現實問題。

從實施角度看，農藥包裝廢棄物回收管理項目是一個復雜的系統工程，回收實施過程涉及不同的利益主體、回收流程、回收機制、處理技術及回收對象。國內外學者認為發展中國家農藥包裝廢棄物項目實施過程中的困難主要有法律法規不完善［2-3］、項目資金匱乏［4-5］、回收體系中責任主體不明確［6-8］、農戶培訓不足［9-12］以及處理技術落后［13-14］等。現有研究多集中于回收管理或農藥包裝廢棄物處理技術角度，對包裝規范化管理的探討明顯不足。盡管有學者已指出當前我國農藥包裝規格不統一、農藥包裝規格及材料缺乏規范［15-16］，但未對農藥包裝的現狀、特點進行量化分析。由于農藥包裝自身的特性是整個系統的起點和關鍵點，并直接影響回收體系設計與最終實施效果。因此，從包裝管理的視角探討農藥包裝廢棄物回收項目實施的困境具有重要的現實意義與一定的理論啟示價值。

本研究以廣州市增城區西境村為調研點，進行農藥包裝廢棄物有償回收調查，共采集了19個月數據，分析探討了我國農藥包裝的現狀、特點、問題及給回收項目實施帶來的困境，進而探討了政策啟示，期望為廣東乃至全國農藥包裝廢棄物回收項目的實施提供決策依據。

1 方案設計與數據采集

1.1 調研地選取

本研究選取廣州市增城區西境村為調研地點，該村總面積370 hm2，耕地面積107.87 hm2。選取的原因主要有3個方面：一是該村產業為農業主導型，經濟收入以種植業為主，常年種植水稻、青皮冬瓜、遲菜心作物等；二是該村經濟發展水平中等，2017年增城市人均GDP為89 485.1元，在廣東省具有一定代表性；三是2014年起，本研究團隊已在該村開展多次農藥包裝廢棄物回收宣傳活動，具有一定回收基礎，操作具有可行性。

1.2 調研方案

本調查的回收時間為2016年7月至2018年1月，回收頻率為1～2周，共回收46次。采用農藥包裝廢棄物有償回收方案，具體形式為：第三方機構回收，農戶以物換物，村委提供場地，專業機構處理。農戶將收集后的農藥包裝廢棄物帶至指定點，由專業人員清點數量并登記；農戶可根據積分兌換生活用品或農用物資；村委提供回收及存儲場地；當回收的包裝廢棄物達到一定量后，由廣州市承軒商務信息咨詢有限公司負責聯系具有危險廢棄物處置資質公司進行統一處置。

1.3 數據采集與說明

截至2018年1月，共有127位農戶參與該有償回收項目。剔除信息不完整的樣本后共獲得112份有效農戶信息，樣本有效率為88.2%。此外，項目組對參與該回收活動的村民所使用的農藥包裝進行了4次登記，共統計農藥226種，刪除信息不完整的記錄后獲得有效記錄220條，有效率為97.35%。

2 樣本特征與農藥包裝廢棄物回收概況

2.1 農戶與農藥包裝廢棄物概況

2.1.1 參與農藥包裝回收農戶概況 從圖1可以看出，2016年7月至2017年1月，參與農戶數量增長明顯，從19人上升至94人，增長率為394.74%；2017年1月至2018年1月，參與戶數平緩上升，從94人上升至112人，增長率為19.15%。說明該有償回收項目的示范效果顯著，農戶參與積極性較強，也說明了當回收機制設計合理時，農藥包裝廢棄物的回收環節不是難點。

圖1 2016年7月至2018年1月回收總體情況

2.1.2 農藥包裝廢棄物回收概況 從農藥包裝廢棄物的回收數量來看，調研期內農藥包裝廢棄物累計回收總量達14.68萬件，每月平均回收量為7 726件，最高回收量出現在2016年10月、為21 137件，最低回收量出現于2017年2月、為1 273件。從圖1可以看出，西境村的農藥包裝的產生量具有明顯的季節性，4～6月、9～10月為兩個高峰階段，9～10月的農藥包裝產生量大于4～6月階段。

2.2 樣本農戶基本特征

從表1可以看出，參與回收的農戶中，女性略多于男性、占56.3%；樣本平均年齡56歲，50～70歲的中老年占多數、占67.5%。此外，該村參與調研的農戶平均種植面積為0.358 hm2，耕地面積在0.2 hm2以上的農戶占83%。整體而言，該村是一個以種植業為主導產業的村莊，在廣東省具有較強的代表性。

表1 樣本農戶基本特征

3 農藥包裝廢棄物信息分析

3.1 農藥種類及農藥生產企業區域分布

3.1.1 農藥種類 根據回收的農藥包裝上所顯示的信息，西境村所使用的農藥種類主要是殺菌劑，共102種，占46.4%；其次為殺蟲劑，共80種，占36.4%；第三為除草劑，共37種，占16.8%。此外，在該樣本中出現了一種復配農藥，其名稱為“吡·井·殺蟲單”，具有殺蟲殺菌雙重藥性（表2）。

表2 農藥種類出現頻數及占比情況

3.1.2 農藥生產企業區域分布 數據統計顯示，樣本中共出現了220種農藥，涉及147個農藥生產企業，21個國內省市和5個國家。220種農藥中有198種為國內廠家生產，山東省農藥生產企業生產的數量最多，有59種農藥產品，占26.8%（表3）；其次為廣東省，共20種，占9.1%；再次為江蘇省，共19種，占8.6%。剩余的100種國內農藥產品分別來自其他18個省市，產地北至黑龍江省，南至海南省，輻射范圍較廣。此外，國外企業生產的農藥產品有22種，共占樣本量的10%，主要來自德國、美國、日本及瑞士。

3.2 包裝材料與劑型統計

從回收的農藥包裝材料來看，常見的包裝材料有復合軟包裝、塑料瓶裝、玻璃瓶裝及鋁瓶裝，詳見表4。其中，復合軟包裝占50.91%，主要用于盛裝可濕性粉劑、水分散粒劑型農藥；塑料瓶裝占43.18%，多用于盛裝水劑和乳油型農藥；玻璃瓶裝占5.45%，主要用于乳油型農藥；鋁瓶裝占0.45%，同樣用于乳油型農藥。在農藥劑型方面，所登記的農藥包裝的信息共出現了14種農藥劑型，集中出現的劑型主要為乳油、可濕性粉劑、水劑、水分散粒劑、懸浮劑等，但部分劑型如顆粒劑、粉劑、可溶粉劑出現的頻率極低。此外，除《農藥劑型及代碼》（GB/T 19378-2003）內所屬的農藥劑型外，樣本中還出現了該標準之外的劑型—液劑。

3.3 農藥包裝規格分析

從回收的農藥包裝規格（表5）來看，農藥包裝規格繁多，共33種，最小規格為3 mL/g，最大為5 000 mL/g。20、200 mL/g規格的包裝占比最高，均占10%。占比超過5%的包裝規格有1 000、300、200、100、30、25、20、15、10 mL/g。其中，規格在30 mL/g及以下的包裝占48.6%，100 mL/g及以下的占63.5%，300 mL/g及以下的包裝占83.6%，說明我國農藥包裝規格較小。

表3 農藥企業分布區域情況

表4 農藥包裝材料及劑型

表5 農藥包裝規格

4 包裝視角下農藥包裝廢棄物回收項目實施困境

4.1 農藥生產企業監管困難，直接參與回收活動不具有可行性

2017年《農藥包廢棄物回收管理條例（征求意見稿）》第六條規定：農藥生產者（含向中國出口農藥的企業）、經營者應當履行農藥包裝廢棄物回收義務。2017年《農藥管理條例》第三十七條規定：國家鼓勵農藥使用者妥善收集農藥包裝物等廢棄物，農藥生產企業、農藥經營者應當回收農藥廢棄物。

本調研數據分析顯示，在19個月中，西境村農戶使用的農藥分別由147家企業生產，涉及我國21個省市及其他4個國家。從全國范圍來看，工信部核準有效期內的農藥企業共1 870家，其中原藥生產企業488家、制劑加工企業1 175家、衛生用藥企業207家。農藥生產企業基數巨大［17］，因此農藥生產企業及監管單位在參與農藥包裝廢棄物回收活動過程中都面臨嚴峻挑戰。如何設計使農藥生產企業能夠有效參與回收項目的模式，如何對其監管都是回收項目實施面臨的現實問題。

4.2 農藥包裝多樣化增加了回收項目實施難度

數據分析顯示，農藥包裝材料主要有4種，農藥劑型共14種，包裝規格共33種。不同類型的農藥包裝使用頻率分散且不集中，如乳油型農藥頻數最高、有62個樣本，可濕性粉劑有47個，水劑有41個，分別占總樣本的28.18%、21.36%、18.64%。20 mL/g與200 mL/g規格的包裝最多，出現頻數均為22個、占總樣本的10%。由于不同劑型農藥包裝的無害化處理方式有一定差異，因此須對回收的農藥包裝進行分類。農藥包裝的多樣化不僅增加了包裝分類的工作量，也提高了農藥包裝回收后的無害化處理難度。

4.3 農藥包裝小規格化不利于包裝的資源化利用

根據2008年WHO與FAO共同發布的《農藥空包裝管理導則》，農藥包裝廢棄物管理的優先序有6個層面：避免/減少使用權、再利用、回收利用、資源回收、銷毀、封存［18］。我國農藥包裝型號以小規格為主，從樣本數據看，100 mL/g及以下的包裝有16種型號，占總樣本的63.5%。由于小規格的農藥包裝難清洗、難分類，處理方式多以銷毀、封存為主，而這兩種方式的資源化利用水平也最低。此外，未經清洗就直接回收并堆放的農藥包裝具有一定的潛在風險，即存在分散污染轉變為集中污染的風險。

4.4 建設農藥包裝回收追溯體系困難

2015年《農藥包裝廢棄物回收處理管理方法試行（征求意見稿）》提出：“國務院農藥工業主管部門會同農業主管部門負責建立農藥包裝追溯體系”，該體系建設還包括建立農藥包裝回收追溯信息庫。而農藥包裝追溯條形碼中應包含生產企業、農藥產品、包裝材質等包裝信息，以便于農藥包裝廢棄物回收和處理的監管。但從本文樣本數據來看，我國農藥生產企業遍及多國多省市；農藥劑型多樣而僅集中使用部分，甚至存在標準外劑型；農藥包裝小規格化等。此類現象給農藥包裝追溯體系信息庫建設帶來難點，使農藥包裝回收追溯體系難以達到應有的戰略高度。

4.5 農藥包裝信息的價值增值被忽略

農藥包裝本身包含多種類型的信息，如農藥的名稱、劑型、有效成分、生產企業、規格等。對于政府和生產企業而言，農藥包裝信息與農戶用藥行為相結合，將會更加準確地反映當地農藥使用情況以及農戶的用藥偏好。這些信息對于食品安全監管、農藥監管以及病蟲害防治等都具有重要價值。本次回收調研全程采用人工清點并手工錄入信息，因而信息采集較全面。但在實際運行過程中，人工采集數據的成本過高、不具有可行性。因此，農藥包裝上的信息容易被忽視，而這又是回收活動中最具有價值增值的部分。如何利用現代技術建立自動回收農藥包裝系統，是農藥包裝廢棄物回收體系建設的一個難點和創新點。

5 對策建議

5.1 進一步明確農藥包裝廢棄物回收鏈中相關主體責任

農藥包裝廢棄物回收是一個復雜系統，涉及農戶、農藥生產者、經營者及政府等。農戶隨意丟棄農藥包裝廢棄物的行為具有負外部性，需要相關政府部門進行管理。但由于農藥包裝廢棄物管理體系建設涉及的國家主管部門（環保、農業、化工等）眾多，需進一步明確各部門的職能。對于農藥生產企業而言，根據“生產者責任延伸制度”，農藥生產者應承擔的責任，不僅在農藥的生產過程之中，同時還應延伸到產品的整個生命周期，特別是廢棄后的回收和處置環節。進一步明確農藥包裝廢棄物回收鏈中相關主體，特別是農藥生產者的責任是回收項目有效實施的重點。

5.2 提高農藥包裝規范化管理水平

農藥包裝規范化管理是農藥包裝廢棄物回收項目可持續運行的基礎，明晰的農藥包裝規范可從源頭上解決其分類處置難題，有效提高農藥包裝廢棄物資源化利用程度并實現減量、減排的目標。現有的《農藥包裝通則》（GB 3796-2006）雖對農藥包裝類別、技術要求、運輸存儲條件等做出了相關規定，但該標準并沒有對農藥包裝容量制定其他要求，如最小包裝容量等，存在一定的局限性。隨著農藥包裝廢棄物的相關管理條例的推進，迫切需要完善農藥包裝條例，對包裝規格、材料以及標識等方面進行規范，這也是建設農藥包裝可追溯體系的基礎。因此，加強農藥包裝標準化工作、提高農藥包裝規范化管理水平迫在眉睫。

5.3 創新農藥包裝廢棄物回收技術體系

為最大化提高農藥包裝廢棄物回收項目的價值，還應充分利用現代科技，推進農藥包裝廢棄物的回收技術改進及創新。如果實現農藥包裝廢棄物自動回收，不僅可以降低回收成本，還可以采集農藥包裝上的信息，實現信息系統的價值增值，為農藥生產企業經營及政府指導生產提供便利。