加快建成多層次社會保障體系

鄭功成

黨的十九大報告明確提出：“加強社會保障體系建設。按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。”要完成這樣重大的目標任務，必須正視社會保障領域存在的問題與面臨的挑戰，認真貫徹落實十九大報告精神，做好科學的頂層設計，在主要制度安排與關鍵環節上下真功夫。

社會保障領域在取得巨大成就的同時也面臨艱巨的改革任務

30多年來，我國的社會保障改革取得了巨大的成就。截至2017年底，全國參加養老保險人數超過9億人，其中領取養老保險金人數達2.6億多人；全民醫保目標基本實現，參保率穩定為97%左右，13億多人有了基本醫療保障；以最低生活保障制度為核心的綜合型社會救助制度使近億人口受益；養老服務與關乎兒童福祉的托幼事業都在快速發展，殘疾人福利隨著特困殘疾人補貼與重度殘疾人補貼的廣覆蓋亦得以提升。

在取得巨大成績的同時也要看到，隨著我國經濟發展進入新時代，社會主要矛盾已經發生了轉化，人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾在社會保障領域仍然有著具體的體現，深化改革的任務依然艱巨，主要表現在四個方面：

一是制度分割導致了地區利益與群體利益的失衡。以法定的基本養老保險為例，迄今仍然停留在地區分割狀態，導致不同地區籌資負擔畸輕畸重和基金余缺兩極分化現象。醫療保險在一些地區仍然是按照職工、城鎮居民、農村居民三大群體的分割狀態，同一地區不同身份的人口享受的是不同的醫療保障待遇，更造成了醫療保險基金的分割化，進而影響到基金的使用效率，降低了醫療保險制度的風險分散與保障能力。

二是權責不清導致了主體各方責任邊界模糊，進而造成責任失衡和受益主體權益失衡。對社會保障責任的分擔在政府、用人單位、個人及家庭之間并不清晰，中央政府與地方政府的責任分擔亦處于模糊狀態。近十多年的發展證明，這種權責邊界不清帶來的是政府責任日益加重，個人分擔的責任比率在不斷下降；中央政府的責任在日益加重，地方政府分擔的責任比率亦在不斷下降。由此帶來了不同地區、不同用人單位、不同群體的社會保障權益的失衡。以城鄉居民醫療保險為例，2003年出臺農村新型合作醫療試點方案時，政府補貼與個人繳費之比是2：1，現在普遍演變為3：1、4：1，甚至個別地區成了8：1或更高，這種情形改變了制度變革追求責任均衡或相對均衡的初衷，追求共享的權益高漲，而承擔共建責任的積極性在下降。照此發展下去，必然會因社會保障制度的剛性發展而致可持續性不足。

三是政府主導的法定基本保障獨大，市場與社會提供的補充保障并未得到應有的發展。我國社會保障覆蓋面特別是養老保險與醫療保險覆蓋面的持續提高，在很大程度上取決于國家財政補貼的增長，是政府負擔基礎性養老金使這一制度迅速覆蓋到所有老年人身上；同樣也是政府補貼的提高使全民醫保目標得以快速實現。但市場主體與社會力量參與社會保障體系建設的積極性并未得到有效調動。比如，多層次養老保險體系是我國養老保險改革的既定目標，也是當今世界養老金制度改革與發展的共同趨勢，但在我國只有約5%的人享有第二層次即企業年金，商業性的養老保險更是幾乎可以忽略不計，法定基本養老保險一層獨大的局面既使這一層次承擔了所有的壓力，也使第二、三層次養老金喪失了存在與發展的空間；慈善事業發展不夠充分，對法定社會保障制度的補充嚴重不足。市場主體與社會力量參與的缺失，結果必然是整個社會保障體系建設的物質基礎無法持續壯大，亦使城鄉居民的福利需求得不到有效滿足。

四是養老、育幼、助殘等方面的基本公共服務發展不足。在過去30多年間，整個社會保障體系所表現出的特征是經濟保障受到高度重視并確實取得了巨大成效，但服務保障供給嚴重不足，養老服務、托幼服務、殘疾人服務等社會福利事業因政府投入有限性與市場、社會投入積極性沒有得到有效調動，一直處于發展不充分的狀態，直接影響到了城鄉居民后顧之憂的解除，也制約了城鄉居民生活質量的持續提高。

黨的十九大報告為加強社會保障體系建設提供指引

十九大報告作出了在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的戰略部署，2020、2035、2050三個時間節點有了清晰的發展目標，這使社會保障體系建設的發展有了基本依據和具體指引。我國社會保障體系建設的發展不能滯后于經濟社會發展的步伐，應當成為創造人民美好生活與國家快速實現現代化的重要支撐力量。按照黨的十九大報告的精神和要求，加強社會保障體系建設，需要從以下方面加以努力：

第一，從三個層次做好社會保障體系建設的頂層設計。在宏觀層面，著重處理好社會保障與經濟發展、社會保障與國家財政的關系、各項社會保障制度安排中的共建與共享關系，同時統籌安排好社會救助、社會保險、社會福利三大基礎性保障系統的結構與職責分工，并做到有序地協同推進，實現對社會保障體系及其功能的科學定位。在中觀層面，應當解決不同社會保障類別或主要項目的結構、功能定位與資源配置方式，以及與相關制度安排的關系，避免主次不分、厚此薄彼或顧此失彼。如以老有所養為例，必須有養老保險與養老服務以及老年護理保險等多項制度安排才能有效解決，在公共資源配置與市場或社會資源調動上需要妥善處理好這些不同制度安排的合理配置，據需提供制度供給，這既是維護制度公平的需要，也是實現制度效率與可持續發展的要求。在微觀層面，應當細化具體保障項目的頂層設計，重點是優化養老保險、醫療保障、綜合型社會救助與保障性住房、養老服務、兒童福利等制度的結構，合理分配責任，保證制度公正、有效且可持續。

第二，從四個方面加快推進社會保障體系建設。一是堅持政府主導與多元主體共同參與的有機結合。必須堅持以共建共治共享為基石，切實維護互助共濟之根本。防止社會保障政策被商業力量或利益集團所綁架。二是盡快實現法定基本保障制度如基本養老保險、醫療保險、社會救助制度的定型，同時根據需要增加或調整相關制度安排，并真正做到依法全覆蓋。三是大力發展通過市場機制與社會機制建立的各種補充保障，全面建成多層次的社會保障體系。如通過發展商業保險等市場化保障機制，可以使更多的人通過市場途徑獲得更充分的保障；通過發展慈善事業等社會機制，既可以使低收入困難群體與天災人禍中的不幸者獲得更多保障，更可以使城鄉居民獲得更加全面的社會服務。四是加快完善行政管理體制與運行機制，進一步細化行政管理體系的內部機構設置并優化其管理職能，真正實現適度集中、權責一致、高效協同，同時重視社會保障法制建設，維護這一制度體系運行的穩定性、規范性。

第三，從六個方面加快優化養老、醫療、救助等關鍵性制度安排。一是在今年建立中央調劑金的基礎上，加快實現基本養老保險全國統籌步伐，促使養老保險制度真正走向全國統一，同時優化養老保險制度的責任分擔機制。二是在整合城鄉居民醫療保險制度的基礎上，積極推進居民醫保與職工醫保的整合，并逐步取消個人賬戶，均衡主體各方的責任分擔，最終用一個統一的醫療保險制度覆蓋全民。三是盡快完善低保制度，建立規范的家計調查制度以確保符合條件的對象應保盡保，同時促進低保與扶貧有序銜接，真正兜住低收入困難群體的民生底線。四是合理規劃保障性住房與自有住宅的結構比例，滿足城鄉居民住宅需求，抑制房地產泡沫，恢復住宅的傳統功能。五是加快優化養老服務體系。立足社區，加大公共投入，在解決失能老人護理需求的同時滿足絕大多數老年人居家養老的服務需求，并將現代型的社會養老服務與傳統型孝老、敬老的家庭保障有機結合，真正放開對民間甚至外資的投資管制。六是落實兒童優先戰略，采取公私并舉、官民結合、合理布局的方略，大力發展托幼事業，進而使生育成本下降，兒童福利提升，既解決城鄉居民幼有所育的難題，又為實現人口均衡增長創造條件。