淺析地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)及防范機(jī)制

楊東波 劉衛(wèi)華

縱觀人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，經(jīng)濟(jì)危機(jī)大多產(chǎn)生于社會(huì)隱蔽風(fēng)險(xiǎn)的不斷積聚。2008年的全球金融危機(jī)足以驗(yàn)證這一點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)無處不在，如果我們對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)不加以防范和控制，那么風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過不斷積聚必將對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重影響。

建立風(fēng)險(xiǎn)與利益的對(duì)稱機(jī)制

在目前實(shí)行政企分開的情況下，由于國企改革不徹底，還沒有完全脫離政府的職能范圍，所以無論是從資源配置效率的角度，還是從社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的角度，地方政府都應(yīng)支持國有企業(yè)的市場化改革。地方政府應(yīng)推動(dòng)建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，這是防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措。筆者認(rèn)為可以采用以下具體措施：

首先，要防止企業(yè)債務(wù)向銀行債務(wù)轉(zhuǎn)化，銀行債務(wù)向政府債務(wù)轉(zhuǎn)化；對(duì)于競爭性行業(yè)的企業(yè)，政府應(yīng)以社會(huì)管理者的身份，以資本所有者的身份取得收益，不干預(yù)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；國有企業(yè)也只能以其所有資產(chǎn)為限進(jìn)行貸款。

其次，建立國有企業(yè)權(quán)利結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的對(duì)稱機(jī)制。明確國有企業(yè)權(quán)利和責(zé)任劃分，使其在經(jīng)營權(quán)層級(jí)上形成利益與風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)稱機(jī)制，同時(shí)形成風(fēng)險(xiǎn)約束，強(qiáng)化經(jīng)營者規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，以降低國有企業(yè)不良資產(chǎn)和經(jīng)營虧損對(duì)財(cái)政造成的壓力。

拓展政府融資渠道，增強(qiáng)地方償債能力

目前，地方政府主要籌資渠道有稅收收入、經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)發(fā)行的地方債券、罰沒收入、提供服務(wù)或履行職能而收取的費(fèi)用等，其中稅收收入是地方財(cái)政收入的主要來源，但在短期內(nèi)，除發(fā)生較大的政策變更外，稅收收入很難大幅度增長。在這種情況下，地方政府可以嘗試拓寬融資渠道，采取發(fā)行債券、征收房產(chǎn)稅或者降低財(cái)政支出成本的方法來擴(kuò)大財(cái)政收入，增強(qiáng)地方償債能力。

推進(jìn)金融體制改革，積極處理和化解銀行不良資產(chǎn)

金融機(jī)構(gòu)長期充當(dāng)不同的角色，致使金融風(fēng)險(xiǎn)以多種形式轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)缺少分擔(dān)機(jī)制。因此，必須建立多元化的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

建立金融風(fēng)險(xiǎn)生成的約束機(jī)制。推進(jìn)國有銀行產(chǎn)權(quán)改革，引入私人資本，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的信貸約束，并對(duì)金融機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)負(fù)債管理方面進(jìn)行法律約束。打破由國家獨(dú)自承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)的局面，建立“利益共沾，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的多元化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，提高國有銀行競爭能力、贏利能力，強(qiáng)化股東對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。建立全方位監(jiān)管體系，通過對(duì)流動(dòng)性比率、資產(chǎn)質(zhì)量、內(nèi)部控制等考核，建立起能夠防范市場風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控制度，也可以通過法律、法規(guī)加強(qiáng)外部審計(jì)、嚴(yán)格資產(chǎn)負(fù)債比例監(jiān)管；建立有效的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

塑造新型銀政關(guān)系，搞活國有銀行經(jīng)營模式。重新塑造國有銀行與政府之間的關(guān)系，深化金融體制改革，引入競爭機(jī)制，讓國有銀行在市場的作用下自力更生，自主創(chuàng)新，提高贏利能力，帶動(dòng)財(cái)政收入增長。

建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中，隱性債務(wù)和或有債務(wù)規(guī)模比較大，因而對(duì)于潛在的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)給予高度關(guān)注。地方政府債務(wù)（含隱性債務(wù)和或有債務(wù)）風(fēng)險(xiǎn)，可以通過建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制來加以防范。主要包括：風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的構(gòu)建、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)區(qū)間設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)權(quán)數(shù)的分配、債務(wù)綜合風(fēng)險(xiǎn)值的測定和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)價(jià)等。

發(fā)達(dá)國家已有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，目前國際公認(rèn)的警戒線是歐盟國家簽署的《馬斯特里赫條約》中的規(guī)定：一是財(cái)政赤字應(yīng)低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%；二是積累的國債余額應(yīng)低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%。我國部分地方政府也積累了較為成功的經(jīng)驗(yàn)。例如：為了控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國某市規(guī)定地方政府債券的發(fā)行規(guī)模必須遵循三個(gè)原則：一是財(cái)政赤字占全市GDP的比重控制在3%以下；二是地方債余額占全市GDP的比重不能超過45%；三是市財(cái)政的債務(wù)依存度（地方債券發(fā)行額占地方財(cái)政支出與地方債務(wù)還本付息之和）不能超過15%。各級(jí)地方政府可以借鑒國際國內(nèi)成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合自身的特點(diǎn)，制定各項(xiàng)指標(biāo)的安全線范圍，規(guī)定一旦指標(biāo)越過了安全線，就立即采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施。

綜上所述，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該得到各級(jí)政府的高度重視，積極采取及時(shí)、有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，將其控制在合理區(qū)間，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

（作者單位系審計(jì)署鄭州特派辦）