基層城管執(zhí)法的指揮主體與責(zé)任主體

文 張琴琴

北京市將基層城管執(zhí)法隊(duì)伍的人、財(cái)、物統(tǒng)交街道管理，實(shí)現(xiàn)了街道的直接指揮、調(diào)度，增強(qiáng)了街道解決轄區(qū)社會(huì)治理問(wèn)題的能力，對(duì)改變長(zhǎng)期以來(lái)存在的“看得見(jiàn)管不了”現(xiàn)象起到了重要作用。這在“疏解整治促提升”等專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，有著具體生動(dòng)的體現(xiàn)。

當(dāng)前，改革需要處理好的問(wèn)題是：執(zhí)法指揮主體與執(zhí)法責(zé)任主體不一致。雖然基層城管執(zhí)法隊(duì)伍由街道辦事處直接指揮、調(diào)度，但仍是區(qū)城管局的派出機(jī)構(gòu)。按照法定職責(zé)，區(qū)城管局是執(zhí)法主體，對(duì)街道城管隊(duì)的執(zhí)法結(jié)果負(fù)責(zé)。目前，各區(qū)的基本做法是：街道城管隊(duì)作出處罰決定前，報(bào)區(qū)城管局進(jìn)行審核和蓋章。

街道辦事處指揮城管隊(duì)執(zhí)法，法律責(zé)任由區(qū)城管局承擔(dān)，容易在工作上引發(fā)矛盾。一旦執(zhí)法結(jié)果引發(fā)投訴舉報(bào)、復(fù)議應(yīng)訴，特別是出現(xiàn)被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，矛盾就會(huì)顯得更加突出。目前，這一問(wèn)題還沒(méi)有得到有效解決，對(duì)一線(xiàn)執(zhí)法總量和效能都帶來(lái)一定影響。

解決這一問(wèn)題，有兩條路徑可供選擇：

攝影 秦?zé)ㄢx

第一條路徑是賦權(quán)。賦予街道辦事處城管執(zhí)法主體資格，使街道辦事處既有指揮權(quán)，又有執(zhí)法權(quán)；或者賦予街道城管隊(duì)執(zhí)法主體資格，由街道城管隊(duì)對(duì)執(zhí)法結(jié)果負(fù)責(zé)任。兩種做法都可以解決“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的問(wèn)題，但也都缺少重要的前提條件：一是街道辦事處作為區(qū)政府派出機(jī)關(guān)，不是一級(jí)政府，不具備執(zhí)法資格。二是給予街道城管隊(duì)執(zhí)法主體資格，不符合現(xiàn)有上位法規(guī)定。在依法行政前提下，法治要件缺失決定了賦權(quán)這條路難以走通。

第二條路徑是理順機(jī)制。理順街道辦事處與區(qū)城管局的工作銜接機(jī)制，使執(zhí)法指揮主體與執(zhí)法責(zé)任主體在工作上各司其職、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

推動(dòng)街道和城管部門(mén)對(duì)執(zhí)法重心下沉形成正確認(rèn)識(shí)。作為區(qū)委區(qū)政府派出機(jī)關(guān)，街道在基層治理中的職責(zé)定位應(yīng)是，受黨委政府委派，組織、協(xié)調(diào)和推動(dòng)轄區(qū)力量，統(tǒng)籌實(shí)施社會(huì)管理和公共服務(wù)。街道城管隊(duì)歸街道管理，強(qiáng)化的是街道在轄區(qū)范圍內(nèi)對(duì)城管執(zhí)法的指揮，提高執(zhí)法效率，不是賦予街道執(zhí)法權(quán)，沒(méi)有改變區(qū)城管局的法定職責(zé)。針對(duì)轄區(qū)有關(guān)的治理問(wèn)題，街道的指揮權(quán)具體體現(xiàn)在組織調(diào)動(dòng)所屬城管隊(duì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置違法行為。市區(qū)城管局的責(zé)任在于支持幫助街道管好用好這只隊(duì)伍，不能因直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)交給了街道，在基層執(zhí)法工作上做旁觀(guān)者。目前，這方面還存在一定的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，應(yīng)召開(kāi)全市街道和城管部門(mén)參加的工作會(huì)議，及時(shí)統(tǒng)一思想。

推動(dòng)街道和城管部門(mén)對(duì)執(zhí)法重心下沉形成正確認(rèn)識(shí)

理清街道和城管部門(mén)在執(zhí)法中的具體職責(zé)。基層城管隊(duì)伍的人、財(cái)、物歸街道管理后，街道應(yīng)建立健全相關(guān)制度和機(jī)制，確保隊(duì)伍有效高效履行職責(zé)，充分發(fā)揮應(yīng)有作用。區(qū)城管局應(yīng)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到對(duì)街道和城管隊(duì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)、考核等方面，使街道具備依法科學(xué)組織實(shí)施轄區(qū)城管執(zhí)法的能力。同時(shí)，在街道城管隊(duì)執(zhí)法的合法性審查上，要切實(shí)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，依法快速準(zhǔn)確做出審查決定。市城管局應(yīng)加強(qiáng)全市城管執(zhí)法的頂層設(shè)計(jì)，及時(shí)了解、匯總執(zhí)法重心下移后遇到的問(wèn)題，集中進(jìn)行研究，有效加以解決，確保改革順暢、執(zhí)法順暢、關(guān)系順暢。從提高執(zhí)法效率看，可以借鑒交通執(zhí)法的做法，針對(duì)現(xiàn)場(chǎng)取證簡(jiǎn)明直接、處罰額度適宜、執(zhí)行便捷快速的案件，授予街道城管隊(duì)直接作出執(zhí)法決定的權(quán)限。

建立街道與城管部門(mén)意見(jiàn)分歧解決機(jī)制。在基層重要治理問(wèn)題上，街道更注重解決的有效性，城管部門(mén)相對(duì)更看重解決的合法性。有不一致的意見(jiàn)，屬正常現(xiàn)象。對(duì)一般性的分歧，可通過(guò)制定議事規(guī)則和制度，共同商議解決。遇重大分歧，可由區(qū)政府法制部門(mén)組織會(huì)商，做出最終決定。涉及重大執(zhí)法案件和跨區(qū)域執(zhí)法案件的審理，可創(chuàng)新區(qū)城管審理委員會(huì)機(jī)制，吸納街道參加其中，參與決策。通過(guò)完善工作鏈條和機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)基層城管執(zhí)法的“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”提供保障。

積極推進(jìn)城管執(zhí)法領(lǐng)域立法。法的制定和完善是堅(jiān)持依法行政的應(yīng)有之義，也是踐行依法行政的重要方式，更是實(shí)現(xiàn)依法行政的重要基礎(chǔ)。上海市2015年制定出臺(tái)了《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，天津市2014年制定出臺(tái)了《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》。我市目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)城管執(zhí)法的法規(guī)，應(yīng)以新一輪機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)抓緊研究制定。立法過(guò)程中，應(yīng)注意與上位法相統(tǒng)一，與推動(dòng)城市治理重心下移相適應(yīng)，充分聽(tīng)取部門(mén)和街道兩方面意見(jiàn)，找準(zhǔn)和抓住制約市委市政府決策部署落地的關(guān)鍵問(wèn)題，以立法形式有針對(duì)性地加以解決，推動(dòng)我市城管執(zhí)法重心下沉街道的改革取得實(shí)效。