市政道路PPP項目運營管理的探討

艾 杰，丁志勇，劉 炎，張豐瑞

(1.中交武漢港灣工程設計研究院有限公司，武漢 430040；2.海工結構新材料及維護加固技術湖北省重點實驗室，武漢 430040；3.湖北永業行評估咨詢有限公司，武漢 430040)

2013年下半年以來，我國掀起了一輪PPP熱潮，國務院及中央各部委密集頒布PPP相關政策[1]，主推政府和社會資本合作(PPP)模式，以緩解中央及地方政府的財政壓力、降低地方債務風險、盤活存量資產、增加基礎設施和公用事業領域公共服務的有效供給。目前已有上萬億的PPP項目“落地”實施，但仍有大量的PPP項目處于策劃期。隨著PPP項目實施、竣工、移交，PPP項目將逐步進入運營維護期，對PPP項目營運期如何管理，特別是非經營性PPP投資項目運營維護，目前各投資單位還沒有進行深入的研究，政府的付費方式、運營養護管理體系、運營養護的績效考核、運維成本分析控制、運維風險管控等相關問題還處于探索階段。

自財政部出臺財辦金〔2017〕92號文以來，對PPP項目合法合規化進行了整治，其中設立了七大紅線，對不合規PPP項目進行了清理整改，并PPP模式的屬性進行了更加明確的定義，對不適合PPP模式的項目進行了清理，并對前期準備工作不足的，進行了規范化整改，其中不但約束了PPP項目每年績效付費不得超過當年地方財政支出的10%，而且明確了項目建設成本需要參與績效考核，與績效考核結果掛鉤部分占比30%。即是說以后我們在進行PPP項目《財政承受能力論證》時，不能一味的為了推進PPP項目而擴大項目規模，從而對地方財政能力進行夸大，政府已經明確清理了這類項目。同時前期的建設投資與后期運營的績效考核掛鉤30%，這一規定可以說要求我們對PPP項目后期的運營工作引起高度的重視，如果后期運營不善，加上建設前期銀行貸款的壓力，很有可能導致前期建設投資的利潤被壓縮，極有可能會導致虧損，而且PPP投資規模又比較大，這對企業公司絕對是一個沉重的打擊。該文從市政道路PPP項目的運營管理、成本分析、風險管控三個方面，結合市場上已經投入運營和將要運營的實際案例，來闡述市政道路PPP項目運營工作開展的重要環節。

1 運營養護管理

1.1 運營管理組織機構

市政道路類PPP項目，項目公司組織架構根據PPP項目運營工作要求設定。項目公司組織結構設置力求精簡和扁平化，提高管理效率，避免多頭指揮、多頭管理或管理中間環節冗余的現象。市政道路PPP項目在養護工作上應采取全面養護、科學管理、預防為主、防治結合的工作思路，對市政道路及其設施進行經常性、及時性、周期性和預防性養護與維修，保證項目的正常使用功能。一般市政道路類項目根據運維工作需求，通常在項目公司內設綜合辦公、財務、運營管理三大部門，根據項目規模與運維方案，各部門內設置一定數量的崗位與人員。具體項目根據實際需要可再添加相關責任部門[2，3]，見圖1。

1.2 績效考核方案

項目考核邊界是績效考核方案中的核心內容，這直接決定了項目公司在運維過程中的重點工作內容。

以安慶市外環北路PPP項目為例，市政道路類PPP項目一般考核內容包含以下四部分：

1)路基、路面、車道、排水和其他設施養護的作業規范以及維護情況；

2)安全管理和緊急突發事件管理情況；

3)安全作業生產(與正常維修作業有關的傷亡)情況；

4)利益相關者滿意度。

其中第一部分為主要考核部分，占比較大，主要考核項目整體質量與養護工作；第二部分主要考核項目公司安全管理與突然事件處理制度與落實情況；第三部分主要考核項目公司在維修施工過程中安全生產等方面內容。第四部分主要考核項目考核利益相關者滿意度，對道路使用者及道路周邊居民、企業進行公共調查。

前三項考核為基礎考核，第四項為獎勵項，前三項整體達標后即可獲得全額項目運維績效付費金額，第四項根據打分確定項目可獲取的獎勵額度。

2 風險管控

根據《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)PPP項目常見風險分配安排，PPP項目運營維護相關風險通常由項目公司承擔，據此，國內大多數PPP項目在項目風險設計時，往往將PPP項目運營階段的風險全盤分配給項目公司[4，5]。近年來已進入運營期的PPP項目實際運營狀況表明，PPP項目運營期的風險類型多、變性大，不考慮風險類型與實際狀況，將運營維護風險全盤分配給項目公司，不符合承擔風險的一方應該對該風險具有控制力等風險分配原則，不利于項目本身的運營維護。同時由于風險與收益不對等，項目公司特別是控股項目公司的社會資本方，在PPP項目運營階段承擔的風險極大，主要風險見表1。

表1 PPP項目風險識別與防范

3 成本測算

關于運維成本的測算，采用兩種方式。一是根據《市政工程設施養護維修估算指標》(HGZ-120-2011)采用估算指標法；二是根據現行定額采用定額預算法。

項目運營養護的總費用組成，見成本組成表2。

表2 成本組成表

兩種測算模式優缺點比較，見表3。

表3 優缺點對比表

4 結 語

以國務院、財政部、國家發改委發布的PPP相關政策文件為基礎，并結合同類PPP項目實操與調研經驗，簡單的闡述了市政道路PPP項目在實施階段中的運維管理、風險管控、成本測算這三個方面的工作環節。運維重點工作主要有運營公司組建、績效考核方案等方面；風險管控主要有預測的風險識別、項目實操過程中的風險防范與處理等方面；成本測算主要有市政道路(道路、照明、排水等)、道路公共綠化、人員成本以及管理費等方面，并對兩種測算方法進行了優缺點對比。