武漢市房地產市場供給側改革研究

王露 高炳華

(1.武漢市土地整理儲備中心，湖北 武漢 430014；2華中師范大學 經濟與工商管理學院，湖北 武漢 430079)

自我國開啟房地產市場化之路以來，作為基礎性的主導產業，房地產對其他產業的帶動作用明顯。據統計，近3年房地產對GDP增長的貢獻率在7%左右，對GDP增長的拉動在1個百分點左右，對上下游產業投資的帶動影響倍數達2倍以上[1]。

由于經濟發展對房地產投資的依賴性、房地產商品的特殊性和調控機制不合理等原因，房地產業出現了市場投機化、產業過度支柱化、房價過山車式運行等問題。政府實施宏觀調控大多從需求角度出發，陷入“一管就死、不管就亂”的僵局，未能從根本上解決房地產市場的問題，而“供給側”的提出指明了新的方向。鑒于房地產市場的區域性和差異性特征，筆者以武漢市作為研究對象，梳理其市場體系，分析各級市場供給側存在的問題與原因，并結合重慶、深圳供給側改革經驗，提出武漢市房地產市場深化供給側改革的思路。

一、房地產市場供給側改革含義

提升市場供給質量，優化市場供給結構，提高要素配置效率，增強市場供需匹配構成了供給側改革的基本內涵。作為重要的市場組成之一的房地產市場，其供給側改革主要以市場制度為基礎，側重調整房地產市場結構性問題，優化房地產市場要素配置，增強房地產供給對需求的彈性，即以需求為供應的基礎和以供應滿足需求的變化，從而促進房地產業高質量發展。

二、武漢市房地產市場體系梳理

房地產市場體系是土地使用權出讓市場、土地轉讓和新增商品房租售市場、二手房租售市場互相聯系、互相制約、互相依存而形成的市場體系，分別對應為房地產一級、二級、三級市場。其中一級市場是基礎，二級市場和三級市場是一級市場的補充，互為影響，二級市場制約三級市場，而三級市場補充二級市場更好發展。

房地產一級市場簡稱土地一級市場，是土地使用權的出讓市場。政府將城鎮國有土地或農村集體土地征收為國有土地后，將土地使用權按一定年限、規劃條件和規定用途以有償使用方式讓渡給土地使用者的市場。

2015～2017年武漢市土地一級市場需求旺盛，供應量快速增長，出讓金大幅上漲，見表1。2017年武漢土地成交總面積1113公頃，漲幅為35%，其中住宅用地成交量最多，占總成交量72%，成交總金額1531億元，漲幅為44%，僅次于北京、杭州和南京。

表1 2015～2017年武漢土地出讓成交情況表

注：數據來源于武漢房地產開發協會。

房地產二級市場也稱為房地產開發市場，包括土地轉讓和新增商品房租售市場。土地轉讓市場是土地使用權出讓后再進入流通領域交易的市場。新增商品房租售市場是土地使用者通過開發建設銷售或租賃新建商品房的市場。

2015～2017年武漢市新增商品房市場經歷了過山車式的變化，市場供不應求，成交量漲幅較大，見表2。

表2 2015～2017年武漢市新建商品房成交情況表

注：數據來源于武漢房地產開發協會。

房地產三級市場也稱為二手房交易市場，是二手房租售市場，在房地產開發的基礎上，已購買房地產再次進入流通領域交易的市場。

武漢市二手房市場發展緩慢，活躍度不高，二手房市場價格與新增商品房價格出現倒掛，大部分區域二手房價格均高于新房10%至40%。據統計，2017年武漢二手住宅成交8.27萬套，成交均價為16667元/平方米。

武漢市房地產市場供給側改革，可以理解為三級市場的改革。一級市場核心在于土地管理制度，二級市場重點在于住房租售制度，三級市場關鍵在于交易管理制度。目前武漢市全面推動房地產供給側改革，通過三個層級市場聯動，在土地市場中加大建設用地供應、盤活利用存量土地，試點集體建設用地建設租賃住房；在新增商品房市場中積極推進住房租賃制度、探索大學生安居房建設，規范商品房銷售行為；在二手房市場中，加強建設信息平臺，嚴格中介機構管理，降低交易成本等，這與供給側改革目標在一定程度上相一致。

三、武漢市房地產市場供給側存在的問題與原因

武漢市房地產市場未來預期良好。土地市場仍面臨用地資源緊張、地價上漲、產出效益低效等問題；新增商品房市場處于賣方市場，供給與需求不適應，住房租賃處于起步階段；二手房市場潛力尚待挖掘，交易秩序不規范等，導致了房地產市場整體效率低下。武漢市需及時發現房地產市場供給側存在的問題并采取措施，加快低效供給“新陳代謝”，以促進房地產市場高質量和高效率發展。

(一)一級市場供給側存在的問題與原因

土地是房地產一級市場的核心，實行“一個口子進水，一個池子蓄水，一個龍頭出水”的市場管理模式，主要包括土地儲備和土地供應兩個層面。土地儲備是調控土地市場，促進土地資源合理利用的政府行為，縣級(含)以上國土資源主管部門組織實施，依法取得土地并進行前期開發，完成儲備后實施供應[2]。土地供應是國土資源主管部門代表政府將國有土地使用權在土地市場上實施交易的行為，供應方式、供應結構、供應計劃等主要因素共同作用于土地市場。

1.土地儲備存在的問題

第一，土地儲備調控職能發揮不充分。隨著城鎮化的深入和房地產市場的繁榮，土地的商品屬性日益顯現，公共屬性日益模糊。地方政府在發揮土地儲備，調控市場與追求收益之間，存在市場行為中的代理人道德風險，即地方政府為追求地方經濟增長和實現收益最大化，選擇性調控而忽視土地市場效率，導致無法充分優化土地資源配置。

第二，土地儲備影響政府調控靈敏度。土地儲備實施以來，只有通過征收，土地才能進入一級市場，政府是土地市場唯一的“購買者”，也是“經營”土地的“企業家”和“管理”土地的“監管者”，這種雙重身份導致政府對市場的需求變化不夠敏感，政府獲取土地價格和供需信息往往不真實，導致政府在土地調控決策中判斷失誤而造成土地的供需失配。

第三，儲備成本上漲，提高土地價格。一是房價上漲帶動征收標準的提高，征收安置成本也隨之上升，造成土地儲備成本不斷提高，直接影響土地價格。二是銀行貸款作為土地儲備資金的主要來源之一，利率高，利息重，債務風險大。為此，2016年國家明確提出各地儲備機構不得向金融機構舉借土地儲備貸款，但2016年以前儲備機構歷史沉淀的存量貸款規模較大，未來一段時間利息成本仍將很高，直接導致土地儲備成本上漲，土地價格上升。

2.土地供應存在的問題

第一，供地方式單一提高土地取得成本。土地以何種方式實施供應直接影響房地產企業能否獲取土地以及取得成本。自國有土地使用權實行“招拍掛”供應以來，市場化運作模式已充分顯化了土地使用權的價格，在地方政府“土地財政”的主導下，招拍掛機制仍是土地供應的主導方式，“價高者得”的市場化配置規則促使土地價格不斷上漲，過度追求利益最大化提高了土地取得成本，影響社會公平。

第二，供應結構失衡影響產出效益。供應結構是指政府根據產業發展和市場調控需要，對不同行業或企業實施土地供應的比例，是影響產業結構的主要因素。在市場競爭規則下，土地成本直接影響企業經營成本，諸如創新創業型企業在公開競價的市場環境中難以獲取企業發展所需的土地，可能導致符合產業導向或極具發展潛力的項目難以落地，不僅區域產業發展目標和產業升級轉型難以實現，也造成土地資源低效開發[3]。

第三，供應計劃未能充分發揮調控作用。土地供應計劃缺乏靈活性，政府壟斷土地供應，土地管理部門難以及時有效地預測市場需求變化，導致土地供應計劃不符合產業結構調整目標，難以滿足市場供需平衡，一定程度上損害市場效率。

(二)二級市場供給側存在的問題與原因

房地產二級市場包括土地轉讓和新增商品房市場。土地轉讓市場是指建設用地使用權的轉讓、出租和抵押;新增商品房市場是指新建商品房銷售或租賃。

1.土地轉讓市場存在問題

第一，土地轉讓市場交易活躍度不高，資源配置效率較低。土地儲備對土地市場具有很強的壟斷性，地方政府通過土地儲備控制了存量土地供地量的80%以上，抑制了土地轉讓市場規模[4]，土地儲備規模越大，越不利于盤活存量用地，轉讓市場效率越低。

第二，土地“隱性流轉”，準入機制不合理。土地轉讓市場相對自由，土地交易是轉受讓雙方的場外行為，前提是轉受讓雙方達成意向協議，即意向受讓人明確且轉讓雙方達成共識可進入轉讓市場[5]，這種準入門檻未能發揮市場配置資源的決定性作用，難以體現土地市場的中介職能。

第三，土地交易稅費多，轉讓成本高。土地市場稅費種類多，稅項雜。目前土地轉讓重流轉稅而輕保有稅，流轉環節稅率較高，使得轉讓成本較高，如土地增值稅以增值額為計稅依據，累進稅率分30%、40%、50%、60%四檔，土地契稅以成交價格為計稅依據，稅率在3%至5%范圍內，一定程度上約束了土地轉讓行為。

2.新增商品房市場存在的問題

第一，新增商品房市場供需錯位，房價大幅上漲。2015～2017年武漢市新房住宅成交價格經歷了一次前所未有的上漲，根本原因是土地和住房供給的有限性與住房需求不斷增長的矛盾，供需矛盾越大，房價越容易上漲。

需求側方面，一是城鎮人口逐步增加，城鎮化率穩定提高，剛性需求長期化。武漢作為中部地區特大城市具有很強的聚集效應，2015年武漢城鎮人口829.27萬人，城鎮化率為78.18%；2016年武漢城鎮人口858.82萬人，城鎮化率為79.77%，2017年武漢城鎮人口871.87萬人，城鎮化率為80.04%。近年來隨著招商引資力度提升、城市更新改造以及人才落戶政策實施，大規模的人口流入，對住宅商品需求持續擴大，并帶動配套服務設施及商業需求；二是人均可支配收入的提高及二胎政策，家庭改善型需求釋放；三是缺乏多元的投資渠道和過高的貨幣流動性，房地產商品投資屬性放大，增加了投資性需求。為此，武漢繼續嚴格執行限購政策和差別化的稅收、信貸政策，打擊交易違法違規行為，保障剛需，抑制投資。

供給側方面，城市土地供給有限，新建商品房供應不足，“一房難求”。2015～2017年武漢市新建商品房供需比小于1，市場供不應求，見表3。

表3 2015～2017年武漢新建商品房供應成交情況表

注：數據來源于億房網、搜房網。

第二，住房租賃市場專業化程度低，發展滯后。住房租賃市場專業化和規模化程度越高，租賃住房的品質就越好，穩定性就越高，對自有住房的替代性就越強，供給主動適應市場需求的能力也越高。由于住房租賃市場缺乏完善的制度法規、行業標準與監管規范，住房租賃基本處于無計劃、無規范、無監管的狀態，同時住房租賃企業缺乏行業化和合法化身份確認，面臨租賃投資收益低，成本回收周期長，融資難、稅負重等問題，經營風險較大，導致租賃企業規模小，難以實現專業化經營，適應市場需求的能力不足。

2017年武漢市出臺培育住房租賃市場政策，多渠道增加租賃住房供給，扶持住房租賃企業，健全租賃市場，提高租賃市場保障力度，適應城鎮化發展帶來的基本住房需求。我國傳統住房消費觀念認為“有房才有家”，租房沒有“家”的感覺，這種根深蒂固的住房消費觀念轉變并非一朝一夕，如果“租售同權”難以落實，租房會形成短期需求，長期需求仍轉向購買，住房租賃市場也只能是延緩供需矛盾。

(三)三級市場供給存在的問題與原因

房地產三級市場即二手房交易市場，包括買賣和租賃二手房。

第一，二手房買賣市場流通效率較低。二手房成交量占商品房成交量的比重越大，二手房市場交易越活躍，流通越高效，發展越充分。根據發達國家二手房市場經驗，二手房成交量占商品房成交量之比為6時，表明二手房市場是成熟的。2015～2017年武漢市二手房成交量占商品房成交量之比均遠低于這個水平，見表4?？梢姡錆h市二手房市場與成熟市場之間仍存在很大差距。一方面原因是二手房交易環節多、程序復雜、違約風險大，交易稅費較高，加上“喜新厭舊”的心理因素，購房者對新房市場需求大，擠壓二手房交易空間，使得二手房需求量有限，需求不足。另一方面原因是二手房市場信息不對稱。信息不對稱影響市場秩序，增加交易成本，降低市場活力。賣房者為了實現利益最大化往往提供不真實的，甚至虛假信息，如抬高房屋品質，夸大房屋性能，隱瞞房屋缺陷，偽造購房票據等。購房者獲取信息渠道有限，不能準確地辨別信息真偽。盡管58同城、趕集網、鏈家網等平臺建立了二手房信息渠道，但是最新的交易信息不能及時更新，信息滯后或不完整，不能如實反映市場實際情況，會誤導潛在購房者的購房意向和房價預期，提高交易成本，迫使購房者轉向購買新房。

表4 2015～2017年武漢商品房與二手房成交量對比表

注：數據來源于億房網。

第二，二手房租賃市場秩序不規范。從市場主體來看，武漢市住宅租賃市場規范化、現代化經營的企業較少，二手房租賃以散租為主，出租人和承租人均以個人對個人，私下簽訂合同或口頭合同，容易產生合同違約、租期不穩定、隨意漲價等問題。從市場監管來看，市場法規不完善、監管不嚴導致中介機構收費混亂、惡性競爭、侵害房屋買賣雙方權益等問題，監管部門對不規范中介行為處罰力度不大，直接降低交易效率。

四、武漢市房地產市場供給側改革的政策建議

(一)土地市場供給側改革，適時轉變政府角色，創新土地供應，兼顧社會屬性

第一，轉變政府角色。隨著土地市場的繁榮發展，政府應加快轉變角色，由參與者、監管者轉向服務者，由經營土地轉向服務市場，由追求經濟效益轉向強調社會生態效益，由重視GDP貢獻轉向加強政府保障。

第二，創新土地供應。政府應努力使市場主體獲得有效的土地信息，完善土地市場信息發布和交易平臺，土地計劃、土地利用、土地規劃等信息公開化、透明化、豐富化，以減少信息不對稱產生的低效率、高成本等問題，進一步提升土地供應效率。同時，借鑒深圳經驗，實現土地供應多元化，結合產業發展、類別和結構等，實施差別化供應，探索工業用地中長期租賃；依據住房保障類、市場類、租賃類，因類施策，住宅用地采取多結構供應，探索集體經營性建設用地和非房地產企業用地供應，促進土地高效利用和增值增效。

第三，兼顧土地社會屬性。以價格為核心的市場機制能有效配置土地資源，但不能簡單由市場自由發揮，土地作為特殊商品除了市場屬性以外，還承載產業、人口、環境、發展等多重屬性。

第一，發展住房租賃市場，培育住房租賃企業。目前中央及地方已出臺了有利于培育租房租賃市場的宏觀政策，但還需要進一步細化有助于專業住房租賃企業應建立融資渠道的金融政策措施和減少稅賦的稅收政策，使住房租賃企業減負增效，降低經營成本，從而提高住房租賃市場供給能力，更好適應市場需求。同時借鑒深圳經驗，引入社會資金參與租賃住房建設，鼓勵長租公寓、青年公寓的經營模式，通過盤活存量，釋放租賃房源，讓租賃成為房地產市場的重要供給。

第二，完善租賃市場法規，發揮政府監管職責。政府應加強住房租賃市場監管，一是借鑒重慶公租房管理和深圳安居房輪候經驗，健全公租房監管制度，確保公租房公開公平公正配置；二是完善住房租賃配套制度，讓租賃市場中房東和房客都能受到合同的有效約束，營造誠信市場，真正享有“租售同權”，才能解決住房租賃市場長期存在的問題，建立長效機制。

第三，規范新房銷售市場，實施差別化調控。供給側是調控主線，需求側是堅實保障。堅持“房子是用來住的，不是用來炒”的定位，規范商品銷售行為，整頓市場秩序，降低交易成本，探索預售與現售結合的銷售制度，針對各類住房需求實行差別化調控，鼓勵和支持剛需和改善型需求，大力限制投機性炒房。

第四，改革稅費制度，強化住房居住功能。稅收是調節資源配置的主要手段。房地產市場稅收涉及建設、交易、保有三個環節，改革稅費制度，一是合并整合相關稅種，合理降低房地產稅費成本；二是合理制定保有環節征收標準，增加投機成本為核心，抑制投機需求為目的，使住宅回歸居住屬性，有效配置住房產品，使市場供給滿足有效需求。

(三)二手房市場供給側改革，多手段促流通，規范市場秩序，拓展供給空間

第一，充分挖掘二手房市場潛力，引導轉變住房消費模式。成熟的二手房市場能提供有效供給，利用好互聯網、信息技術等手段，減少信息不對稱，降低交易成本，拓展供給空間。同時政府及市場參與者需引導轉變住房消費觀念，在房地產市場中逐步形成“先小后大、先舊后新、先租后買”的消費模式，既讓人有房住，也讓房有人住，減少資源浪費。

第二，加強政府監督管理，規范和清理中介服務。一方面，提高中介準入門檻和資質審核，規范居間服務，提升中介機構綜合素質；另一方面，規范中介市場稅費，逐步實現正稅清費，以減少中介企業經營成本，營造公平競爭、秩序優良的市場環境。