大學共同治理的新局面：從組織文化和制度領導的視角

摘要： 大學共同治理是大學治理歷史發展中的重要階段。然而，在其近幾十年的運行實踐中，大學共同治理面臨著越來越大的壓力。人們詬病最多的就是，大學共同治理在協調大學外部和內部各相關影響因素時缺乏靈活性和有效性。通過分析5所北歐大學的具體案例，剖析共同治理在高等教育發展戰略中的地位和作用，可以發現，他們都特別強調大學領導在大學內部治理中的主導作用，更加強調教師和學生的參與，更加強調大學的創新變革。

關鍵詞：共同治理；組織文化；制度領導；北歐大學；內部治理

中圖分類號：G649

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2018）04-0078-06

收稿日期：2018-04-28

基金項目：全國教育科學“十二五”規劃2015年度教育部重點課題“基于核心能力的應用技術大學人才培養模式比較研究”（DDA150209）。

作者簡介：嚴玉萍（1970-），女，陜西西安人，教育學博士，上海商學院教授，主要從事高等教育、比較教育研究；上海，200235。

如同所有的組織形式一樣，大學在其發展過程中也隨環境的改變不斷地進行著適應性的變革，大學治理的理念與方式也必將不斷推陳出新。伯恩鮑姆指出：許多傳統上通過學術人員來治理學校的大學面臨著更急迫的改革需求，因為大學治理中僵化的體制不能應對快速變化的內外部環境這一需求。在美國，國立大學和贈地學院協會（National Association of State university and Land Grant Colleges）、各大學董事會和其他利益相關方強烈呼吁大學治理過程應更加簡潔順暢[1]。在歐洲，歐盟委員會不僅通過了“現代化議程”，倡導大學治理改革的必要性，同時歐盟各國也紛紛實施國家層面的改革舉措。這些改革舉措關注各自國家高等教育的發展變化特點，在確保大學在治理中更多的自治權力的同時，加大社會對大學的問責力度。

歐盟委員會就近期一項關于歐洲大學治理變化的調查發現：盡管各國教育治理改革的速度和程度不盡相同，但有跡象表明，在大學的監督或管理委員會中出現了更多的外部利益相關者，這就使得大學在內部治理和財務方面獲得了更多的自主權[2]。在此基礎上，歐盟委員會又出臺了系列政策，旨在發展“更靈活的管理和資助體系，確保大學戰略發展，同時建立專業的高等教育領導人隊伍，并保證他們在大學戰略規劃制定中的自主權”[3]。從上述的政策轉向中可以發現，大學內部治理改革訴求不僅來自大學內部發展的張力，同時也得益于各國政府戰略層面的推動力。

當然，大學治理不僅僅是一種用來確保大學高效地完成各項戰略目標的管理工具，同時也被視為大學作為一種組織的身份特征，因為大學不是獨自運作的象牙塔，而是利益相關方相互作用的公共機構。大學的一個關鍵特征是，大學治理與大學相關的核心要素，即教學與研究之間的密切聯系。有人認為，正是這種聯系使得大學得以在組織機構和理念上與眾不同。因此，伯恩鮑姆警告人們不要太過于注重提高大學運作的效率，因為極度高效的大學很容易失去大學作為學術機構的特征。他的觀點是：盡管大學確實需要適應不斷變化的環境，但大學治理區別于其他的組織治理方式，應保持其傳統的關鍵特征[1]?，F在的問題是，大學在治理中如何平衡這些維度？在大學的戰略發展中，如何理解共同治理？本文通過北歐5所大學當前大學內部治理的變化，闡述他們如何通過內部治理體現大學的戰略規劃。

一、大學共同治理的研究現狀

（一）共同治理的概念界定

治理通常被認為是一種超越國家影響的管理。在這種形式的管理中，社會影響通過各種機構及指導安排得以實現。治理主義認為，在現代社會中，政府、市場、社會與大學四者之間存在明顯的角色互動和權力博弈。治理是一種以公共利益為目標的社會合作過程，在治理過程中，主體之間存在權力依賴性和合作伙伴關系。政府的角色主要是：制定法律規則和民主標準，進行資源配置和監控組織的運行[4]。

在高等教育中，共同治理雖然是一種優秀的文化傳統，但也飽受爭議。首先，盡管在高等教育中人們常常使用共同治理這一概念，但是要給出明確的定義，實屬不易。其次，世界各國的大學由于國家體制不同和發展階段的差異性，大學的內部治理高度多樣化。雖然共同治理意味著學術團體參與學校的相關決策，但它們如何參與、參與范圍和程度各不相同。邁納區分了以下三種觀點：學術人員參與決策的全過程；學術人員僅參與學術相關的決策；學術人員對重要決策沒有參與權[5]。

在上述學術人員的參與中，我們還應該區別這種參與是依賴于傳統的大學文化，還是基于法律保證。20世紀60年代末和70年代初，伴隨著大學的民主革命，共同治理經歷了一次飛躍發展。大學治理中各利益相關方最大程度地參與了大學的各項決策，有人甚至認為，這一進程直接導致了大學代議制民主的形成。這個時期，大學治理呈現如下特征：大學利益相關團體有權推選各自的代表；推薦的代表擁有實質性的權力；決策權力相對比較分散，代表委員會充分行使權力。

同樣的，作為大學民主進程的一部分，學生也參與治理過程，尤其是在大學的質量保證系統的運作和管理中具有發言權。

這場治理改革也帶動了大學其他利益相關者的參與熱情，加之高等教育日趨市場化，這在一定程度上推動大學“公司企業模式”的出現。該模式采用更多的公司治理結構，簡化內部決策程序，更多聽取大學外部的呼聲。外部支配力度加上強有力的大學領導，導致了大學管理呈現更多管理主義的色彩。該管理模式下，學術人員往往成為了顧問，而不是決策過程的參與者。這也體現了大學戰略變革和制度轉型的基本特征：大學必須成為一個戰略層面的組織者，不斷調整改革治理方式，面對新環境的挑戰。

由此我們看出，高等教育管理體系中，共同治理仍然占據主導地位。但是由于治理過程中決策過程和參與者類型的不斷變化，“共同治理”這一概念也被重新詮釋。影響這一概念內涵的還包括：大學學科不斷重組，許多跨學科和新型學科研究機構不斷出現。同時，高等教育的大眾化、大學教學和科研任務的日益細化、高等教育的改革要求，都使得大學行政人員數量不斷增加。大學行政人員的角色和工作任務也在不斷變化，這就要求他們不斷提升行政管理能力，為決策者提供更多建設性意見，而不僅僅是事務性的工作。行政人員往往承擔著中間人的角色，平衡大學行政管理和學術發展的關系。以上諸多因素都對大學共同治理提出了新的挑戰。

（二）共同治理的有效性分析

學術界一直在努力嘗試概括出共同治理最有效的實施方式及最顯著的特征。同時，也有學者指出了共同治理存在問題：共同治理在大學面臨艱難選擇的時候、尤其是在大學的戰略選擇層面，往往顯得束手無策；在大學內外部環境不斷變化的今天，共同治理模式下的決策速度過于遲緩。還有相當多的證據表明，共同治理遠不能以最佳方式發揮作用。挪威的一項調查顯示：多數學者更傾向于選擇學術領袖來管理大學。許多學者認為，共同治理是一種效率不高、更具象征性的管理方式。這種管理方式沒有理順大學教育研究與大學的外部活動在戰略決策中的關系[3]。因此，很多學者反對決策過程中過多的行政人員參與。其實，大學自治從某種程度上來說就是賦予大學領導在學術、財政等各項管理上更大的自主權。當然，更多的領導自主權并不一定意味著更多的個人自主權。大學領導者需要了解學術人員對大學新的管理方式的接受程度，這是確保兩者之間良好的關系及管理有效性的前提。

事實上，大學自治受制于諸多層面。首先，大學自治必須符合國家、乃至國際法律的要求。第二，盡管人們試圖采用戰略規劃和管理哲學的邏輯來管理大學，但是大學具有它自身的組織特點，即作為一個松散的學術和知識社區，管理要符合學術工作本身的考量標準，學術人員對于行政人員數量的不斷增加和過多的行政團隊干預學術問題一直表示不滿。美國問責與績效中心最近在全球開展的一項針對學者的《學術職業變化》的調查顯示：大學的學術人員對于大學高層管理人員勝任力持懷疑態度。他們認為管理者未必充分了解大學的基本現狀，這些現狀無疑加劇了大學內部管理的緊張局面[6]。盡管北歐國家（挪威和芬蘭）參與該項調查的大學數量有限，但是在英國和澳大利亞的調查顯示出了大學管理層面與學院之間的緊張關系。

對于大學的領導者來說，相對于大學的財務保障和建立良好公共關系這些內部因素而言，來自外部的績效評估壓力更大。這時候，決策的速度則顯得更為重要，關乎著大學治理的效度。然而，埃克爾的幾項案例研究表明：在管理中需要作出艱難決定時，很難歸納出有效決策的任何共同特征[7]。在對美國4所大學的個案研究中，他得出這樣的結論：在忽略學術管理的前提下，這4所大學的共同治理的決策過程、決策參與人員的類型和數量是不斷變化的。他們的共同治理各具特色，但都發揮作用。同樣的，卡普蘭的研究也表明，試圖找出大學共同治理有效性的模式幾乎是不可能的。無論是就董事會規模、權力分配、工會地位、管理權力集中或下放等等的政策，可能影響決策的速度，但對決策結果的有效性沒有太大的影響[8]。這種類型的決策通常被學者們認為不僅僅是為適應變化的環境而采取的具體措施，而是和大學本身的身份特征有關（如：財政削減會影響研究型大學的形象嗎？）。這些表明，大學共同治理不僅僅是一種手段，更是目的。它涉及到人際關系、決策過程中的信任程度以及在共同治理過程中的歸屬感等諸多方面。正如弗蘭克德波爾所強調的那樣：盡管進行了許多改革嘗試，但這種非正式的過程和規則似乎起了決定作用[3]。從上述的研究中我們可以看出，學術團體在參與大學共同治理的過程中，大多只關注決策的過程是否正確，而對于決策本身是否正確卻關注較少。

根據福爾杰的有關組織正義的文獻研究，分配公平和程序正義之間存在差異：分配公平是指大學資源的分配之公平性，程序正義是指分配資源的手段之公證性。程序正義通常是組織結果的重要預測因素，例如對組織的承諾和對其治理體系的信任[9]。高等教育的治理體系也必須遵循這一原則。

3. 共同治理在大學戰略發展中的維度分析

接下來的問題就是：在大學的戰略發展中，如何界定共同管理的“正確方式”，治理體系中哪些是合理的？從上述論述中，我們至少明確兩個維度。第一是決策方式，首先要區別決策過程和做決策本身。決策過程是指依照國家或機構的法律，制定相關的規則和條例；做決策則是指通過協商的議事制度。第二個維度是決策過程參與者的類型。尤其是要關注學術人員是否在決策中起到了決定作用，還是其他參與者擁有發言權。

根據大學治理的研究視角差異和各個階段的不同特點，學者們將大學治理歸納為不同的發展階段。李立國將大學的治理模式歸納為學院治理、科層治理、政治治理及創業式治理等四種模式[10]。本文從大學組織文化和戰略發展視角，將大學治理概括總結如表1所示：

相較于以上大學治理四種模式（代議制民主模式、公司企業模式、學院模式及創業模式），共同治理模式不失為一種更合理的管理方式，它更加側重治理如何在大學戰略決策中發揮作用，而不是決策本身的過程。代議制民主模式強調學生、行政管理者和學術人員之間的密切關系，關注決策過程中是否重視和履行已有的規章制度。學院模式強調治理過程尊重各方利益和協商一致的文化氛圍。公司企業模式在實踐中，大學外部利益相關者的參與是其重要特征，他們是大學實現內外平衡的關鍵因素。創業模式強化領導力，賦予大學領導者更多的自由，倡導他們主動而為，強化大學內外聯系。

二、北歐大學共同治理的案例分析

本文選擇了北歐主要大學的戰略規劃用以說明上述的假設，因為該地區大學在共同治理模式中最具代表性，這5所大學分別是：赫爾辛基大學（the University of Helsinki）、烏普薩拉大學（the Uppsala University）、隆德大學（the Lund University）、哥本哈根大學（the University of Copenhagen）和奧斯陸大學（the University of Oslo）。選擇這5所大學的理由是：這些大學都是北歐地區優秀的研究型大學，先后歷經大學共同治理這一過程，并在實踐中不斷改革創新。

（一）大學戰略規劃與大學治理的關系

選擇大學組織中的戰略規劃作為共同治理中的研究視角是基于以下考慮：首先，戰略規劃體現大學的愿景和目標，彰顯大學未來的發展道路。盡管在實踐層面，規劃可能有所調整，但是我們越來越意識到，在快速發展變化的時代大學戰略規劃的引領作用的重要性，這也是卓越大學的共同特征。同時，作為一種組織形式，大學戰略規劃是對外溝通的重要手段，保證社會對大學的預期得以體現。其次，大學的戰略規劃往往概括描述了大學的最具代表性的治理模式。制度層面的戰略規劃往往是我們在實踐層面理解大學的重要途徑，通過對北歐這5所大學的戰略規劃梳理分析，可以概括出該大學最為突出的治理理念和模式，并以此來驗證共同治理的某一特定模式（如表1所示）是否比其他模式更適合大學未來的發展道路。

由于不同的國家背景，加之公立大學和私立大學管理方式的差異，北歐五所大學的戰略規劃各有側重，尤其是對發展策略的深度和廣度的描述不盡相同。但是大學的發展規劃都包括大學的愿景和使命，以及與大學組織身份相關的價值觀。所有大學都倡導學術自由、理性、卓越、獨立思考、批判性思考、人權及民主和道德的高標準。

同樣的，由于高等教育的全球化發展，大學的戰略規劃在如何面對未來社會的挑戰這一問題上也基本一致。這些挑戰包括：加強教學和研究、更好地服務社會、進一步提升績效、加強國際競爭力等。除了追求一流大學外，大學的多學科發展、全球化的學術隊伍以及為學術人員提供良好的工作條件都被視為未來的挑戰。

（二）大學戰略規劃中治理模式的描述

通常來說，大學在制定戰略規劃時，并不特別指出大學的具體治理模式，而是通過其他描述性語言來體現大學的治理理念。例如，隆德大學在2012年的規劃中有這樣的描述：“規劃本質上體現大學的理念，大學治理則需要全體教職員工在充分理解大學理念的前提下，創造性地加以實施?！币蚨腥苏J為，治理就是用來解決大學教職員工自身的規劃與大學發展理念相一致的一種方式。同樣地，烏普薩拉大學在2008年的文件中強調：“大學的各個層級之間需要職責明確。”從上述地描述中可以看出，在大學的具體規劃中，治理模式通過明確大學理念、提升教師的決策水平及界定大學各個層級之間的分工和職責加以體現。

還有一些大學認為，戰略規劃本身是通過學生和教職員工的積極參與發展形成的，而學生與教職員工的參與就是大學治理的體現。例如，赫爾辛基大學在2012年的戰略規劃中有這樣的描述：“與學術界緊密合……大學的成員積極參與了這一過程……規劃形成中出現了許多鼓舞人心的討論……大量的學生和工作人員積極參與起草這一戰略，明確地傳達了大學對社會的堅定承諾，共同促進大學的發展。”上述描述強調大學發展規劃中教職工和學生的參與程度，說明大學發展規劃是全體人員的“共同目標”。赫爾辛基大學在2012年的文件描述中提到，“大學戰略規劃中涉及治理問題最多的是：大學如何保證有效和靈活的管理方法、如何引入專業團隊和信息技術、如何形成多樣性的激勵和評價體系?！边@樣的描述強調大學的具體管理方式，如激勵和評價方式，也是大學治理模式的具體體現。

在北歐5所大學的戰略規劃的樣本分析中發現，大學作為一個組織形式，在戰略發展過程中，如何不斷提升組織自身能力以應對未來內部和外部環境變化地挑戰？關于這個方面，5所大學都未在規劃描述中提及。涉及到大學變革時，大學往往更多地側重外部期望，而非大學的內部因素。因此，我們不禁會有這樣的疑問：從戰略規劃中得出的“共同目標”是否會導致大學認為戰略的實施是一個更加技術性和直接的過程？如樣本中的一所大學所述，學校的工作人員和學生將是戰略計劃的主要執行者。筆者認為，這也是未來大學戰略規劃和治理模式研究的一個重要方面。

（三）大學戰略規劃中治理模式的變化

從上述5所大學的戰略規劃描述中可以看出，大學無一例外地將工作人員和學生視為執行大學戰略規劃的主要角色，這也體現了大學治理的新特征。正如赫爾辛基大學所描述的那樣，大學發展規劃中體現共同治理的語句描述，被視為大學民主的表現。而學生參與規劃制定和決策實施被認為是隆德大學的強項。奧斯陸大學則做了如下的描述： “員工和學生應該知道在哪些方面做決定以及如何影響決策，并敦促他們參與大學民主治理過程。學生參與的能力、信息透明度等都將得以改善。”

涉及到大學變革這一戰略任務時，5所大學都不同程度地借鑒了公司企業模式治理方式。這在對戰略計劃實施的監控和評估方面尤為明顯（烏普薩拉大學，2008；赫爾辛基大學，2012）。在這里，大學變革主要被視為依賴于不同管理層面之間的責任分工、機構董事會的中心作用及政策持續推進的制度保證等方面加以實現。具體的管理工具，如使用質量保證體系也被認為是至關重要的。

無論采用何種治理模式，5所大學的戰略規劃中都不斷強調創新精神的重要性。這主要是由于樣本中所有的大學都非常重視組織變革中領導者的作用。這種對領導力的強調主要體現在三個方面：首先，所有的大學都強調在大學里需要新的學術領導。這是為了“溝通領導力”（隆德大學，2012）、“互動領導力”（赫爾辛基大學，2012）、或簡稱為“更好的領導”（奧斯陸大學，2010）。第二，5所大學都強烈要求進行系統性的領導力培訓和技能提升。制定學術和行政職位的領導人選拔考核方案，并將教學與研究列為優先事項。第三，幾乎所有大學都在啟動人事政策改革，以便提升領導者的能力（哥本哈根大學，2007；烏普薩拉大學，2008）。

在戰略規劃中也可以找到學院模式治理特征。這些治理方式主要集中在教學質量、卓越工程以及加強教學和科研等大學的主要活動中。即使在學院模式中，我們同樣可以找到關于領導力的相關描述。如赫爾辛基大學有這樣的描述：“大學將繼續推行互動領導。領導人將在其單位建立互動論壇和其他溝通模式，以促進戰略目標實施和良好的內部溝通。”哥本哈根大學在2007年的規劃中強調：“哥本哈根大學將進一步提升教職員工的研究自由和言論自由，保證高水平的工作人員的教學科研工作，這些都將成為哥本哈根大學的一貫原則。更具體地說，哥本哈根大學將在戰略規劃中改善評價和薪酬政策，系統改善行政人員的管理技能。所有人員的個人職業發展規劃是大學優先考慮的因素之一?！?/p>

由此可以看出，北歐的5所大學戰略規劃中，大學治理無論強調何種模式，治理中都更加強調教師與學生的參與、更加強調大學的創新變革及大學領導力的重要性。

三、啟示：強化制度領導，重構大學共同治理新局面

由于戰略規劃中強調領導者的地位，有人可能會認為，傳統的共同治理觀念正在被一種更符合創業理念的模式所取代，該模式強調在組織機構中更強有力的領導。但在具體實施中，我們應該注意下面兩個問題：首先，大學戰略規劃中強調領導者的重要性并不是共同治理的獨有特征，在其他的治理模式，如代議制民主模式和學院模式都強調了領導者的重要性；其次，哪些類型的領導者將會成為大學的主要領導以及他們將接受什么樣的培訓，都將對領導者的實踐能力產生重大影響。

其實，人們真正關心的是大學領導者的職責。除了負責實現大學的戰略目標外，領導者還擔負著更為廣泛的責任，如：在戰略規劃中為學術人員創造信任的氛圍、鼓勵參與并提供支持。因此，人們有時認為，共同治理的一個重要方面其實是領導者的責任界定，它直接影響大學的身份和文化特征。

首先，在大學面臨新的發展機遇時，領導者需要具有更廣闊的視野和更敏銳的洞察力，以便采取優先行動。這其實和目前大學日益成熟的風險管控和問責制的要求相悖：傳統的共同治理模式強調深思熟慮、三思而后行。這時就要求大學組織能夠采取創造性的方法，突破傳統的治理手段，保證領導者不僅采取了“正確的方法”，也做出了“正確的選擇”。例如，戰略規劃是總體性的綱要，但在實施路徑和方式上可以適度調整。規劃實施過程中，可能會出現各種未曾預知的問題，需要領導者進行深入分析，保證規劃的正確方向。

其次，大學的領導者是否需要培訓。哈維曾強調：傳統的大學共同治理有時可以轉變為“封閉”的模式，逐步走向孤立和隱秘[11]。因此，有人認為，與其鼓勵大學變革和強化領導者，還不如培訓學術人員，因為他們才是大學的主體。當然，也有人質疑學術人員培訓的有效性。迪爾提出：維持共同治理的開放性，促進大學與社會融合和維持大學學術工作的完整性是有效的方法之一。大學可以通過身份特征、文化符號等闡明自身的學術規范和價值理念，保持與社會的緊密聯系，這將有助于學術人員在組織良好的決策過程中發揮積極作用[12]。

最后，為保證決策過程的效率，領導者都面臨著一個共同的挑戰：既要對上一級行政部門負責，還要保證員工對決策的認可，同時還要保證決策各方的互相信任。正如克拉克（Clark，2004）研究所描述的：信任需要時間來構建，這意味著與學術人員的“磋商”不僅僅是一個象征性的過程[13]。在這個過程中，人們很難平衡追求決策速度和效率與保證各方的信任與參與之間的平衡。如果決策不力，缺乏支持，速度再快也是徒勞的。這時明確的原則和價值觀就顯得尤為重要，有時還需要特定的規則保證學術人員和領導之間的契約關系。

在對北歐大學的戰略規劃的分析中，我們已經發現了對領導力的巨大關注。這也可能是大學組織治理創新的新焦點，因為共同治理比以往任何時候都需要在新的發展環境中不斷創新。強調領導能力的創新治理模式所面臨的問題是，決策過程中的參與度和信任氛圍都是來自于領導人的個人特質，而非大學的文化環境。因此，我們需要更多的研究來闡明新一代的大學領導者在他們的責任范圍內如何組織管理，以確保大學的學術和行政卓有成效。

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