關于地方人大預算審查監督理論與實踐研究

□山東省人大常委會預算工作委員會課題組

財賦者，邦國之本。

預算審查監督是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權，是人大監督的重要組成部分，是促進政府依法行政、依法理財的重要保障。改革開放以來，人大預算審查監督工作歷經四十年改革發展，法制體系更加健全，監督機制更加完善，在推動預算管理法制化、科學化、民主化，監督政府依法理財，促進經濟社會發展和保障民生等方面，發揮著越來越重要的作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對人大預算監督工作高度重視，作出了一系列重大決策部署，掀開人大預算審查監督工作發展新篇章。

本課題以改革開放四十年來地方人大預算審查監督工作為研究背景，對我省人大預算審查監督工作理論發展進行全面分析思考，對實踐成果及經驗作全面總結梳理。在此基礎上，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，研究提出加強和改進人大預算審查監督工作的意見和建議。

一、改革開放四十年地方人大預算審查監督回顧

預算作為政治經濟生活中的重要環節，深刻體現出經濟、政治、社會的劇烈變動，影響著經濟社會的發展進程。由于多種因素的影響，我國預算管理長期未能正常有效運行并發揮作用。直至改革開放以來，1979年第五屆全國人大第二次會議恢復對國家預算的審批，我國預算管理制度得以恢復重建。與重建后的政府預算管理制度發展階段相適應，各級人大的預算審查監督職能也逐步發展健全。從1979年至今，我國地方人大預算審查監督共經歷了四個階段的發展。

1.1979年至1993年：政府預算制度恢復重建，人大預算審查監督初步崛起。這一階段，各級人大預算審查監督工作在人大組織結構、立法監督、審查程序和方式等方面取得了很大的成就,為地方人大預算審查監督職能的發揮提供了基本的制度支持。

第一,地方人大常委會及財政經濟委員會設立。隨著社會主義民主與法制的不斷深化，地方人大在政策制度和政治生活中的地位不斷增強。1979年地方組織法和選舉法經過修訂，確立了成立地方人大常委會這一組織機構。中國共產黨第十一屆六中全會強調，要使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關。據統計，到1981年底，全國29個省和省以下各級人大舉行了全體會議，選舉產生了人大常務委員會作為常設機構。1983年全國人大設立專門委員會作為人大及其常委會的常設工作機構,其中包括財政經濟委員會，其主要職能是審查國家計劃、預算及其執行情況的報告,提出審查意見等。財政經濟委員會執行對預算草案的初步審查工作，發揮了重要的預算監督作用。同時，財經委還通過調查研究、執法檢查等輔助手段,參與和監督財政預算編制、執行等具體活動。隨后，1986年修改的地方組織法規定“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大根據需要,可以設立若干專門委員會”，為常委會和代表大會履行監督職能做好服務保障工作。

第二,地方人大預算法制逐步發展。1979年至1991年，各級政府預算在形式上一直采用單式預算,這種預算編制方法結構比較簡單，具有很強的計劃經濟特征，且預算編制隨意性較大、缺乏規范透明的制度和程序約束，導致政府向人大提交的政府預算,很難做到全面規范、細化透明，人大的預算審查監督職能難以發揮實質性作用。1991年10月，國務院頒布了《國家預算管理條例》，規定國家預算實行統一領導、分級管理、權責結合的原則，應當做到收支平衡，國家設立中央、省（區、市）、市、縣、鄉五級預算。條例還明確規定，國家預算按照復式預算編制，分為經常性預算和建設性預算兩部分。

隨著全國預算管理的不斷規范,地方人大也開始重視預算審查監督工作，出臺或修訂一系列人大預算審查監督相關法律法規，為其職能的發揮提供制度依托。如各地相繼出臺地方人民代表大會議事規則，明確規定預算審查的時間和程序等內容。許多地方人大及其常委會根據本地實際,制定了預算監督方面的規范性文件，對有關內容做出具體規定，如1990年山東省第七屆人大常委會第十八次會議通過了《山東省人民代表大會常務委員會關于財政預算審批監督若干規定》，使地方人大預算審查監督職能發揮逐步規范化和程序化。

2.1994年至1999年：與市場經濟相適應的政府預算管理制度形成，人大預算審查監督不斷發展。這一時期，隨著市場經濟體制的確立和分稅制體制改革，為適應經濟社會發展要求,我國財政體制和預算管理制度都發生了深刻變化,各級人大預算審查監督程序和內涵更規范、更具體、更豐富。

第一,地方人大預算審查監督更具實質性。隨著社會主義市場經濟方向的確定，1994年起我國全面實行分稅制財政管理體制,按照中央與地方政府的事權劃分,根據事權與財權相結合的原則,將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。分稅制的產生，使各級政府尤其是地方政府擁有了獨立的稅收體系和財政收入，地方發展更具自主性，地方政府的權利明顯增強，管理職能更加廣泛。地方各級人大及其常委會加強對財政體制改革和預算管理體制改革涉及的各個層面的立法和監督，通過行使人大法定職權，硬化了對各級政府的行為約束和預算管理。

第二,人大預算審查監督制度建設更加完備。1995通過的預算法實施條例規定，復式預算分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算,預算編制不斷趨于科學合理。1995年預算法對預算管理的基本原則、組織體系、預算年度、預算收支范圍等基本問題以及預算編制、預算審查和批準、預算調整、決算、監督等內容作了具體規定。就地方而言，目前所有省、市和自治區人大都根據具體實踐，結合各地實際情況，頒布實施了關于人大預算監督的規范性文件，內容涉及預算草案的編制、預決算審查、預算調整、超收收入管理、預算外資金管理、法律責任等多方面內容。

與此同時，與預算法配套的預算會計制度改革逐步推進，1998年財政部出臺了《財政總預算會計制度》《事業單位會計準則》《行政單位會計制度》等文件，財政預算管理的會計基礎不斷健全完善；加強預算外資金管理，1996年國務院出臺了《關于加強預算外資金管理的決定》，明確預算外資金屬于財政性資金,實行“收支兩條線”的管理模式，部門需嚴格向財政部門報送預算外資金收支計劃。政府預算運行的規范化和科學化，為預算法治以及各級人大開展預算監督工作提供了更廣闊的發展空間。

第三，預算管理體制改革啟動，人大預算審查監督研究和實踐逐步深入。1999年我國啟動了政府預算制度改革,以部門預算、國庫單一帳戶和政府采購等內容作為改革重點，加強財政預算資金收支管理。政府預算制度改革使預算的編制和執行更加科學規范,為人大預算審查監督奠定了良好的基礎。各級人大也在積極探索創新預算審查監督方式方法，如預算審查監督工作提前介入、及時了解預算編制信息、做好預算初步審查、提高審查質量、加強預算執行監督等。

3.2000年至2012年：預算體制改革不斷深入，人大預算審查監督全面發展。

第一，人大預算審查監督制度保障更加健全具體。監督法進一步明確了預算監督的重點內容，還就各級人大常委會預算監督的時間、形式、程序、步驟、內容、結果處理等問題做出明確規定，同時強調監督內容及結果要向社會公開,接受社會的監督。監督法關于預算監督的規定更加強調實效性，是對預算法有關內容的有力補充和實施保障。為深入貫徹落實好監督法規定尤其是對預算監督的規定，地方各級人大及其常委會積極行動，進行預算改革和預算監督方面的制度探索，制定或重新修訂預算審查監督的地方性法規，制定省級人大常委會監督條例或監督法實施辦法等，地方人大預算監督制度進一步完備。

第二，人大預算審查監督能力逐步完善。一是各級人大預算監督機構和隊伍的專門化和專業化程度加深。1998年12月全國人大常委會設立預算工作委員會,作為常委會工作部門。其后,地方人大常委會也陸續設立了預算工作委員會,負責預算審查和監督的日常性工作，主要職責是為人大及其常委會審查批準財政預決算、審查預算調整、監督預算執行,實施財稅法律、法規調查研究和執法檢查等工作服務,為代表和常委會組成人員提供財政預算的專業咨詢服務,承辦常委會、主任會議交辦的有關事項等。二是預算體系日趨完整。政府層面從2000年開始部門預算改革，2007年開始政府收支分類改革，2008年試行國有資本經營預算，2010年試行社會保險基金預算，政府預算體系不斷健全，人大的預算審查監督內容更加豐富全面。三是政府預算信息公開日益增強。2007年國務院通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》，對推動信息公開奠定了堅實的制度基礎，有效彌補了人大由于掌握信息不全導致監督質效弱化的缺陷。

4.2013年至今：適應國家治理現代化要求的預算管理制度改革持續深化，人大預算審查監督職能發揮更加充分。2013年，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要完善國有資本經營預算制度，提高國有資本上繳國家財政的比例；明確深化財稅體制改革，改進預算管理制度，實施全國規范、公開透明的預算制度。審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。建立跨年度預算平衡機制。同時強調要“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”等，為這一階段各級人大預算審查監督工作提供了基本遵循和目標方向。

第一，人大預算審查監督法制基礎更加完善。2014年新預算法由原有79條增加到101條，共計修改82處。2014年9月，國務院印發《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》，按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，著力構建規范的現代預算制度，從完善政府預算體系，積極推進預算公開；改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制；加強財政收入管理，清理規范稅收優惠政策；優化財政支出結構，加強結轉結余資金管理；加強預算執行管理，提高財政支出績效；規范地方政府債務管理，防范化解財政風險共六個方面，對人大全口徑預決算監督工作和預算管理做出明確規定，對政府部門貫徹落實新預算法精神提出具體要求。

第二，人大預算審查監督能力全面加強。一是人大預算審查監督理念發生積極變化。依法治國理念、公共財政理念、堅持和完善人民代表大會制度理念都有所加強，預算審查監督的主觀方面發生積極變化，各級人大預算審查監督的主動性、能動性大大提高。二是預算制度改革持續深化，預算體系更加健全。如建立了預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制，建立了政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況的制度，建立了預算審查重點向支出預算和政策拓展機制等，預決算審查監督體系不斷健全，人大的監督依據更具體、更具操作性。三是監督手段和方式更為豐富，逐步實現全口徑預算、全過程監督、全方位參與的預算審查監督模式。強化審計結果應用,使審計成為人大預算審查監督的重要助力；不斷推進財政信息公開，提高公眾參與度；推進預算聯網監督系統建設，實現財政預算信息實時監督；實行中期財政規劃管理，解決財政收支“順周期”問題。四是預算績效管理逐步加強。2016年中央部門首次公開主要民生項目和重點支出項目績效評價結果，成為中央決算公開的一大亮點，獲得輿論好評。黨的十九大報告首次提出，要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，要真正使財政資金花得其所、用得安全。

二、山東省地方人大預算審查監督實踐

多年來，山東省各級人大及其常委會把加強和改進預算審查監督工作，作為落實依法治國方略和體現人民當家作主的重要環節，努力拓展監督領域、創新審查方法、健全工作機制、豐富監督內涵，不斷增強預算審查監督工作的針對性和實效性，在推動政府預算管理的法制化、科學化、規范化和民主化，監督政府為人民管好錢、用好錢，促進經濟社會發展和改善人民生活等方面，發揮著越來越重要的作用，人民群眾對人大監督工作的滿意度也在不斷提高。

1.實行全口徑全過程預算審查監督。對預算實行全口徑全過程監督，主要是指將政府一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算組成的政府預算體系全口徑地納入預算監督的范圍之內，將預算監督寓于預算編制、預算執行、預算調整和決算的全過程，通過對預算實現全覆蓋監督，不斷強化預算的剛性約束作用，提升預算監督實效。一是不斷推進預決算草案細化。及時督促省財政部門，進一步細化預算決算編制、增加項目報表、完善報告內容。2016年省政府提交省人民代表大會審查的預算草案，收入細化到目，支出按功能分類細化到項、按經濟分類細化到款，并增加對下轉付表和財政專戶收支表，提交的部門預算由111個增加到128個，預算報告增加執行省人大預算決議情況和預算批準前的支出情況。2017年又在此基礎上增加了省對下分地區稅收返還和轉移支付支出表以及必要的文字說明，并進一步細化了省本級部門預算草案內容，增加部門重點支出項目績效目標管理情況。2018年又增加了省級重點項目績效目標。二是全面加強預算預審和初審工作。預先審查突出專業性，重點從業務方面找問題、從工作方面提建議，撰寫有深度的預算分析報告，編輯詳實的參考資料。初步審查突出宏觀性和法制性，提出具有針對性和指導性的初步審查意見。三是嚴格預算調整的審查。在預算調整環節，堅持從嚴把關，維護預算的嚴肅性。四是逐步深化決算審查。在決算審查環節，按照預算法規定的12項審查內容，對決算進行全面審查，重點對支出政策實施和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況進行審查，提交高質量的審查報告。推動省政府不斷完善報送省人大常委會審議的決算資料，2016年報送了7個省級重點項目的支出績效評價報告，2017年增加到15個，包括財政重點評價項目11個，部門重點評價項目4個，進一步加強了人大對財政資金使用績效的審查監督。

2.完善預算審查監督制度建設。一是制定了關于加強預算決算審查監督的決定。2014年11月，省人大常委會在全國率先制定通過了《山東省人民代表大會常務委員會關于加強預算決算審查監督的決定》，通過明確各類預算編制、管理的原則，推動了地方預算體系建設，促進了預算制度改革；通過嚴格預算審查程序，明確預算審查重點，進一步提高了預算監督審查工作的規范性和針對性；通過規范預算執行的各項程序，明確允許預算調整的各項內容，進一步強化了預算的剛性約束作用；通過明確政府各部門和人大的工作責任，規定地方各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價，規范地方政府債務管理，加強了預算執行的監督力度，提高了預算支出績效；通過規定編制決算的原則、要求，預審初審的程序、重點，進一步加強了決算審查監督，推動了預算決算公開。二是建立了預算審查前聽取人大代表和社會各界建議的機制。2015年11月，省人大常委會印發了《山東省人大常委會關于預算審查前聽取省人大代表和社會各界建議的若干規定》，建立省人大代表預算審查監督聯絡員制度，成立省人大常委會預算審查監督專家咨詢委員會，就全省的經濟形勢、財政政策、省級預算安排、預算執行等方面，向省人大常委會、有關專門委員會和省人大代表提供專業咨詢服務，充分體現預算民主。三是改進了審計工作情況及審計查出突出問題整改情況向省人大常委會報告機制。2016年3月，省委辦公廳轉發了省人大常委會黨組的意見，對審計工作報告和審計整改報告有關事項做出統一規范，規定兩個報告均實行“報告+清單”制，審計工作報告反映的問題列出清單作為審計工作報告的附件，審計查出問題整改情況匯總清單、重點整改部門單位的整改結果作為審計整改報告的附件。四是研究制定了省人大常委會對部門預算進行審查監督的辦法。2017年1月，省人大常委會印發了《山東省人大常委會關于加強省本級部門預算審查監督的若干規定》。通過制度界定，對省本級部門預算編制的時間安排、收支范圍、細化程度以及執行過程中的預算調整等事項做出規定，增強部門預算編制的科學性、完整性和預算執行的嚴肅性；明確省人大及其常委會對省本級部門預算進行審查監督的重點、程序和方式，提高人大預算監督工作的規范性和可操作性；加強對部門預算資金使用績效的評估、監督，使績效評價貫穿部門預算編制、執行的全過程，促進財政資金使用效益的提高。五是起草了建立政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見。明確了省和設區市政府關于國有資產管理情況的報告需要包括綜合報告和專項報告，并且進一步細化了報告的具體內容，要求省和設區市政府向本級人大常委會報告的國有資產管理情況覆蓋全省國有資產和國有資產管理的全部內容，并按照分類有序、科學整合、突出重點的原則，對國有資產總量及管理情況進行了全面客觀、實事求是的反映。規范了省和設區市政府每年向本級人大常委會報告國有資產管理情況的報告方式和報告程序。通過嚴格規范審議意見辦理和信息公開的相關程序和要求，使各級人大常委會對于國有資產管理情況的監督落到實處。六是起草了關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的實施意見。為有效破解過去政府預算管理和人大預算審查監督對支出預算和政策關注不夠、對財政資金使用績效和政策實施效果關注不夠，不利于發揮政策對編制支出預算的指導和約束作用、不利于提高人大預算審查監督的針對性和有效性等問題，結合中央精神和我省實際，起草了關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的實施意見。實施意見著重從加強全口徑預算編制審查、嚴格預算執行監督、推動全面實施預算績效管理、堅持大監督格局以及加強組織保障五個方面，貫徹好中央重大方針政策，保障好省委確定的新舊動能轉換、實施鄉村振興戰略等重點任務。審查中要重點把握好“預算績效”這一人大預算審查監督深化拓展的方向性問題，以提高預算績效為統領，做好人大預算審查監督改革工作。

3.探索開展部門預算備案審查。部門預算是政府預算的重要組成部分。通過對部門預算安排合法性、合理性的審查，有利于拓展對政府預算審查監督的深度和廣度，有利于規范預算管理、提高財政資金績效，也有利于實現預算審查重點向支出預算和政策拓展的要求。但部門預算面廣量大，人代會審查預算時間較短，難以對部門預算進行深入細致審查。2016年，在省人大常委會預算工委指導下，淄博市人大率先探索開展了部門預算的備案審查工作，組織市人大代表、各專門委員會工作室、第三方機構，對淄博市發改委等10個一級預算部門進行了部門預算備案審查，同時選取市經信委等8個部門的18個項目進行了實地調研。根據審查情況，淄博市政府先后出臺了7項制度文件，全面規范預算管理，嚴格預算編制，調整了市級公用經費標準，健全完善了會議、差旅、培訓等支出標準體系，加強了績效監管。在總結淄博市備案審查試點經驗的基礎上，2017年、2018年，經主任會議同意，省人大財經委、常委會預算工委對省民政廳等11個部門開展了部門預算備案審查工作。備案審查重點圍繞部門預算編制及批復情況、項目支出預算編制情況、部門資產管理情況、部門預算公開情況等方面展開。省人大財經委、常委會預算工委，會同第三方機構組成審查組，采取調閱資料、與部門座談、對比分析、實地考察等方式，全面掌握了部門預算編制、執行及管理情況。實踐證明，備案審查是完善人大監督機制，增強監督實效的有效途徑。

4.借力審計增強監督效果。省人大常委會不斷完善審計工作及審計發現問題整改情況向人大報告的機制，規定省審計廳在制定年度審計計劃、確定審計查出問題重點整改部門單位時，要事先征求預算工委意見；年度審計工作計劃制定后及時向預算工委備案。近年來，結合預算審查重點向支出預算和政策拓展的要求，建議審計部門將重大政策措施落實情況、新預算法貫徹實施和財政改革推進情況、專項資金的整合和統籌使用情況、預決算信息公開情況、轉移支付資金管理情況等作為審計的重點內容。對審計工作報告反映的矛盾和問題，省人大常委會預算工委加強跟蹤督促，逐項整改落實，充分利用審計倒逼機制，有效促進了財政支出的規范和財稅政策目標的實現。

5.建立人大代表預算審查監督聯絡員制度和專家咨詢委員會制度。邀請代表聯絡員和專家學者參加預決算審查工作，開展日常檢查、調研等活動，充分發揮人大代表在預算審查監督中的主體作用和專家學者的參謀助手作用。同時，搭建了省級財政、審計、稅務、人民銀行等部門與人大代表預算監督聯絡員、專家委員會成員聯系交流的平臺，通過召開座談會、情況通報會，定期寄送資料等形式，及時通報財政經濟情況，加強聯系互動，為財政支出和財稅政策監督建立了常態化機制和渠道。

6.推進預算聯網監督工作。山東省人大預算聯網監督系統是依托現有國家電子政務網，在收集分析政府預算數據、國有資產資源數據基礎上建立的統一集中式部署的全省人大預算聯網監督系統，山東省也是全國第一個基于省級政務云和財政大數據開展預算聯網監督應用的省份，預算聯網監督系統集中建設、統一維護、分級管理、獨立使用，可一步實現全國人大提出的縱向聯通、橫向貫通的目標要求。聯網系統的主要特點和功能可概括為“三個一、兩個四、一個九”。“三個一”即全省建設運行一個數據中心，開發使用一套管理軟件，省、市、縣人大共建一張網絡。“兩個四”即該系統有四大功能：查詢、預警、分析、服務；系統建設體現了四個字：多、快、好、省，系統功能多、建設速度快，系統先進性、安全性好，省錢、省事、省心。“一個九”即聯網系統有九大功能模塊，分別是預決算審查分析、預算執行監督、部門預算監督、預算執行預警、政府債務管理監督、重大項目跟蹤監督、國有資產監督、代表服務、政策法規等。

7.加強對國有資產的監督。黨的十八屆三中全會后，省委把研究建立省政府向省人大常委會報告國有資產管理情況制度，作為全省全面深化改革的一項重要任務，明確任務分工，提出任務要求。省委書記、省人大常委會主任劉家義作出批示，要求：“堅決貫徹落實好習近平總書記重要指示、批示精神和黨中央決策部署。作好周密安排，認真準備。”省人大常委會預算工委在意見起草過程中與全國人大常委會預算工委保持密切聯系，學習河北、內蒙古等人大的工作經驗，吸收借鑒好的做法，召開財政、審計等部門座談會，征求各方意見建議。今年9月，省委辦公廳印發了關于建立政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況制度的通知。

三、加強和改進地方人大預算審查監督工作的思路和措施

黨的十九大報告提出，要加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。黨的十九大后，中央對新時代人大預算審查監督和國有資產監督提出新要求，先后發布了中發［2017］33號文件和中辦發［2018］15號文件，極大拓展了人大預算審查監督工作的廣度和深度，監督范圍實現由財政資金向國有資產、國有資源的新跨越，監督重點實現由財政收支規模、平衡狀態向支出預算、政策的新拓展。這兩份中央文件，是以習近平同志為核心的黨中央就加強人大預算審查監督、國有資產監督職能作出的重大決策部署，是各級人大預算審查監督工作的重要遵循，具有里程碑意義。

（一）完善一體（預算法）兩翼（人大決定、政府規章）的預算法制體系

一是進一步完善現行法律體系，使法律規定更為具體。在我國，盡管關于人大預算監督的法律有憲法和預算法、監督法，但是現行的法律法規中關于人大預算監督的規定比較原則，不具有很強操作性，如人大預算審查監督的范圍、主要內容、實施程序等還不夠具體明晰。預算法對人大的授權不夠充分，已成為制約人大預算審查監督實效的瓶頸。二是加快完善人大預決算審查配套法律制度。針對修改后的預算法，及時出臺相應的國務院預算法實施條例和全國人大加強預算審查監督的決定，進一步完善以預算法為主體，以實施條例和人大決定為兩翼的“一體兩翼”的預算法制體系，面對預算法實施過程中出現的問題，有針對性加以補充和完善。明確各級人大對預算草案的修正權，增強人大預算審查監督的針對性和實效性。賦予各級人大常委會對財政管理體制和重大財政政策的審議決定權，確保財政體制和財政政策的科學規范和公平公正。三是將地方人大預算審查監督過程中好的做法制度化，形成法規性文件。地方人大可以就預算審查監督重點事項，制定實施審查監督的具體規定，針對每一監督事項，明確需要審查的內容、方式方法、程序流程、組織保障等，形成制度體系，實現預算審查監督工作的有章可循、有序推進。

（二）完善預算審查監督有關專門委員會設置

新預算法實施以來，地方人大積極推進預算工作機構建設。省、市、縣人大常委會普遍設立預算工作機構，從財政、審計等相關部門選調專業人員充實隊伍，為推進地方人大預算審查監督工作深入發展奠定基礎。但是地方人大常委會預算工作委員會還只是工作機構，其委員制尚未破題。作為常委會的一個工作機構，預算工委從事審查預決算、預算調整、監督預算執行的具體工作，為常委會提供咨詢意見，其性質與人大各專門委員會不同。并且，在專門委員會這一層面，現有的財政經濟委員會承擔著國民經濟發展計劃和政府預算兩項內容的審查監督，由于專門委員會委員數量有限、精力有限，加之人代會、常委會會議會期較短，必然影響審查監督的深入開展。然而，國民經濟發展計劃和政府預算這兩項審查內容又十分重要，特別是政府預算的審查，從年初到年末，需要委員們投入大量的精力，由此可見，成立專司預算審查監督的委員會很有必要。黨的十九大報告提出“完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構”。為保障地方人大及其常委會履行預算審查監督職能，建議縣級以上人大以此為契機，成立專門的預算委員會。省、設區的市人大預算委員會，負責對預算草案、預算調整方案、決算草案進行初步審查，并向人民代表大會、常委會報告審查意見。成立預算委員會是解決當前財經委員會委員人數、精力有限，預算工作機構人少事多，特別是高端專業人才缺乏等矛盾的重要方向。

（三）充分發揮代表、專家及社會公眾的監督作用

人大及其常委會是由人大代表組成的，人大預算審查監督權的行使以及人大預算審查監督實效的發揮，歸根到底還是要落實到每一位人大代表身上。因此加強人大預算審查監督工作，根本上還是要充分發揮人大代表的主體作用。一是進一步發揮代表的監督主體作用。建立人大代表預算審查監督聯絡員制度，通過預算審查監督聯絡員，進一步保障人大代表的預算知情權、建議權和監督權。人大有關的專門委員會可以結合開展執法檢查、聽取政府專項工作報告等，對相關領域部門預算草案、相關重點支出和重大投資項目、有關轉移支付資金和政策開展調查研究，更好地發揮人大專門委員會的專業特點和優勢，增強預算審查監督效果。二是充分發揮專家學者的輔助作用。成立人大常委會預算審查監督專家咨詢委員會，聘請知名經濟、財稅、法律等領域的專家學者及有關知名社會人士參與預算審查監督，就當地經濟形勢、財政政策、預算安排、預算執行等方面，向人大常委會、有關專門委員會和人大代表提供專業咨詢服務。三是在實際預算審查監督工作中，探索多種方式，為人大代表和專家學者參與全過程預算審查監督搭建平臺。其中，在預算編制、執行環節，邀請部分人大代表和專家學者積極介入，參與實地調研、視察和執法檢查等工作，充分聽取代表和專家意見建議，使預算草案更好地反映人大代表和社會各界的意愿。在人民代表大會會議期間，召開“預算集中審查會議”，征求人大代表預算審查監督聯絡員、專家學者對預算報告和預算草案的意見。四是大膽探索普通公民參與預算監督的方式方法。時機成熟時，邀請普通公民列席人代會或常委會會議聽取有關預算的專項報告審議，進一步擴大預算監督民主參與的范圍；結合人大常委會年度監督工作重點、人大代表和人民群眾關心的熱點難點問題、審計查出的突出問題等，對有關支出預算適時開展專題審議，并邀請一定范圍的普通公眾參與審議；還可以探索召開部門預算聽證會、建立網絡交流平臺等，傾聽群眾心聲，征集公眾對預算安排的意見。

（四）進一步推進預算公開透明

公開透明是現代預算制度的基本特征。加大預算公開力度，讓預算在陽光下運行，實現預算透明化，是當前我國民主政治建設的時代要求，也是管好人民錢袋子的重要保障。一是要加強制度建設，為推動預算公開提供制度保障。新預算法實施后，亟需加強相關配套法律制度建設，當前，迫切需要加快國務院預算法實施條例的出臺，為進一步推動預算公開做出制度性安排。同時，地方各級人大也要結合各自實際，出臺落實預算民主的制度措施。二是地方各級人大要吃透預算法有關規定的精神實質，做好本職范圍內的預算公開工作，督促政府財政及有關部門及時公開預算信息。地方各級人大要依法積極穩妥推進預算公開透明，促進預算決算信息公開常態化、規范化和法制化。三是進一步擴大公開范圍、細化公開內容。公開內容要包括管理體制、分配政策、編制程序，以及收支安排、預算執行、預算調整、決算等。除涉密信息外，凡提交地方人大及其常委會審查審議的有關內容，都應當依法公開。四是推動全過程公開。依法督促預算全過程公開，從預算編制到執行、調整、決算以及最后的審計，所有進程應當全部公開。不僅推進總預算、預算調整、決算等情況的全過程公開，也要推進部門預算、預算調整、決算的全過程公開。五是完善公開的形式與方法。對相關內容要按時在主要媒體、網站公開，保持聽取公眾意見建議渠道的暢通。政府及有關部門的預算信息公開工作，應當依照預算法有關要求執行。

（五）實現預算審查監督重點向支出預算和政策拓展

近期，中共中央辦公廳印發了《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（中辦發［2018］15號），為今后人大預算審查監督重點指明方向。地方人大常委會要認真學習貫徹指導意見，結合自身實際，及時出臺實施意見。在具體制度的設計方面，一是明確拓展的基本原則。要做到全面監督、突出重點和協調推進。全面監督就是要推進人大預算審查監督全覆蓋。突出重點就是要在分類實施的基礎上著重加強重點支出和重大投資項目、部門預算、財政轉移支付、政府債務、地方政府制定出臺的重大財稅政策以及財政體制調整改革等方面的監督。協調推進的重點在于整合監督資源，包括充分利用人大部門預算審查監督、審計監督等工作機制和成果；必要時引入社會第三方專業機構承擔具體監督工作，以及通過強化信息公開，充分發揮社會監督作用。特別是要注重運用預算聯網監督系統加強支出預算和政策的審查監督，切實增強監督的針對性和實效性。二是明確預算審查監督拓展的重點內容。指導意見明確提出要在支出預算總量與結構、重點支出與重大投資項目、部門預算、財政轉移支付、政府債務等幾大方面加強審查。在具體工作中，每個方面包含著若干監督重點。比如，在總量與結構審查方面，要重點關注“三公”經費和會議、培訓、差旅等6項經費的預算編制和執行情況，以及樓堂館所建設管理和機構人員編制管理等情況；對重點支出和重大投資項目，重點關注農林水、工業轉型升級和服務業發展、生態環保、社會民生、基礎設施建設、新舊動能轉換等重點領域投資發展類專項資金及重大投資項目的預算編制、執行和績效情況；對轉移支付資金，重點關注專項轉移支付的設立、資金投向、分配、使用等情況；對財政政策，重點關注年度財政政策目標及主要支出政策的確定和實施情況，重點把握預算執行中政府及其財政部門擬出臺的重大調控政策，以及重大財政體制調整改革方案等報同級人大審查批準的情況等。三是建立事前、事中、事后全過程、全方位的審查監督體系。預算編制、執行和決算構成一個完整的預算管理鏈條，對支出預算和政策的審查監督，也應貫穿整個過程。審查預算時，通過提前介入、會議審查、備案審查等形式，推動預算編制的完整細化，不斷提高預算到位率；保障重點支出政策和項目安排的合理性，為預算執行和決算奠定良好的基礎。預算執行階段，嚴格監督預算追加、調劑、擠占、挪用等情況，每年還應選擇部分重點支出專項資金，對其指標下達和資金撥付執行進度、項目實施單位財政資金管理使用情況、資金結余結轉管理情況等進行專項監督，確保年初預算得到貫徹執行，增強預算約束力和嚴肅性。決算審查時，重點關注財政資金績效情況，按照“花錢必問效，無效必問責”的原則，對本級部門重點支出項目績效目標和績效評價結果進行審查，績效評價結果作為下一年度預算編制的重要參考依據，推動各級政府加強支出和政策績效管理，切實提高財政資金使用效果。

（六）加強對政府管理國有資產情況的監督

2017年12月，中共中央印發了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（中發［2017］33號），部署建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度。建立政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況制度是貫徹落實黨的十八屆三中全會“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”要求的重要改革舉措，是以習近平同志為核心的黨中央加強人大國有資產監督職能的重要決策部署。按照全國人大常委會的總體要求，今年，省、自治區、直轄市都要建立起政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況制度，所有設區市今年也要爭取建立這一制度，2019年擴大到有條件的縣級地方，2020年實現全覆蓋。一是要搞好摸底調查。底數不清是當前人大國有資產管理中的突出問題，也是人大開展國有資產監督工作的瓶頸制約。人大常委會預算工作機構要加強調查研究，了解掌握企業、行政事業、自然資源等不同類型資產的總量、分布、結構等情況，分析研究管理中存在的突出矛盾和問題，做到心中有數，為把握好監督重點，增強監督的針對性、實效性創造有利條件。二是建立本級國有資產報告制度。政府向本級人大常委會報告的國有資產管理情況，應當覆蓋全部國有資產和國有資源管理的全部內容，按照分類有序、科學整合、突出重點的原則，全面客觀、實事求是地反映國有資產總量及管理情況。編制常委會聽取和審議國有資產管理情況報告的五年規劃，保證一屆常委會五年任期內實現對全部國有資產的審查監督。要明確報告內容、方式和程序。要切實加強組織協調。建立人大與政府的溝通協調機制，及時研究解決工作中遇到的問題，督促政府落實報告主體責任，明確報告牽頭部門，按照全口徑、全覆蓋、高標準、高質量的要求做好報告工作。三是積極探索完善監督機制。要把建立報告制度與探索完善人大國有資產監督機制緊密結合起來。省級人大常委會積極推動開展國有資產聯網監督工作，盡快建立聯網監督系統，為加強國有資產日常監督、解決監督信息不對稱問題提供技術支撐。同時，支持鼓勵市、縣人大圍繞解決國有資產管理中存在的突出矛盾和問題，創新監督方式、豐富監督內容，加大執法檢查力度，采取專題詢問、特定問題調查、質詢等切實有效的監督手段，推進政府國有資產管理水平的不斷提升。特別是要注意與預算決算審查監督緊密銜接，要與國有資本經營預算決算、部門預算決算審查監督相結合，條件具備時與政府綜合財務報告監督工作相結合，建立起多層次、多角度，既相互分工又有機銜接的人大國有資產報告和監督機制。

（七）強化部門預算審查監督

部門預算是政府預算的重要組成部分。通過對部門預算安排合法性、合理性的審查，有利于拓展對政府預算審查監督的深度和廣度，有利于規范預算管理、提高財政資金績效，也有利于實現預算審查重點向支出預算和政策拓展的要求。一是研究制定人大常委會對部門預算進行審查監督的辦法。制度先行是依法開展人大監督的內在要求，也是人大監督的重要保障。要通過制度界定，對本級部門預算編制的時間安排、收支范圍、細化程度以及執行過程中的預算調整等事項做出規定，對人大及其常委會對本級部門預算進行審查監督的重點、程序和方式做出明確規定，在增強部門預算編制的科學性、完整性和預算執行的嚴肅性的同時，切實提高人大預算審查監督工作的規范性和可操作性。二是牢牢抓住部門預算備案審查這個關鍵環節。地方各級人大財經委、常委會預算工委在與地方政府財政等部門充分協調溝通的基礎上，要堅持每年選取若干重點部門開展部門預算備案審查工作。要充分調動財政部門、被審查部門的積極性，促使其積極協助開展備案審查工作。要提前明確備案審查內容，主要包括：部門預算編制、批復和向社會公開事宜是否符合預算法等法律法規有關要求；批復的部門預算是否符合人民代表大會預算決議的要求；部門預算項目支出安排是否與地方經濟社會發展和履行部門職責相一致，立項依據是否明確，是否確定績效目標；部門預算安排是否符合規定的定額標準，是否貫徹勤儉節約的原則等。特別要注重對部門預算資金使用績效的評估、監督，使績效評價貫穿部門預算編制、執行的全過程，促進財政資金使用效益的提高。實際操作中，要注意將備案審查與審計監督區分開來，不做重復勞動，時刻把握人大監督的職能定位和工作要求，重點圍繞合法性、規范性、績效性開展審查監督，體現人大預算監督特點。在備案審查實施階段，可以引入會計師事務所等專業的第三方機構人員協助審查，切實提高審查效果。對查出的問題要及時反饋給財政部門及被審查部門，督促其認真整改落實。實踐證明，部門預算備案審查是完善人大監督機制、增強監督實效的有效途徑，也是逐步推動人大預算審查監督由程序性向實質性轉變的重要突破口。三是地方各級人大及其常委會要建立對本級部門預算執行情況的經常性監督機制。通過進一步完善部門預算執行情況調度、預警機制，督促政府及其部門嚴格按批準的預算安排支出。

（八）全面推開人大預算聯網監督

建設預算聯網監督系統，將成為進一步提高人大預算審查監督實效的有力抓手。認真做好預算聯網監督工作，將極大提升地方人大預算審查監督的網絡化、信息化水平，推進地方人大預算審查監督工作向“互聯網+”和大數據技術廣泛應用發展。一是明確開展預算聯網監督的總體要求和基本原則。即圍繞中心、依法監督、統分結合、安全可控、逐步推開。二是明確預算聯網監督系統的主要功能和內容。預算聯網監督系統的主要功能，應當具備預算數據查詢、自動預警、預算指標分析、代表服務等基本功能；聯網方式應是定期推送和實時查詢相結合。系統基本建成后，要及時根據需要進一步充實聯網信息，繼續擴大各業務模塊電子數據接收范圍，形成完整的預算決算審查分析數據。要通過后續使用，進一步推動完善系統的查詢、預警、分析、服務功能，使查詢更便捷明了、預警更及時準確、分析更全面透徹、服務更專業到位。三是明確目標任務和實施步驟。總體目標是建成橫向聯通、縱向貫通的全國預算聯網監督網絡。四是注意統一標準，節約資金。為避免聯網過程中出現重復建設、數據標準不統一等問題，在聯網系統建設中應當遵循“四統一”標準，即統一編碼體系、統一數據標準規范、統一聯網方式、統一信息安全系統。五是切實加強系統應用，發揮預算聯網監督實效。地方各級人大及其常委會要學懂弄通系統功能，通過建立科學統一的預算聯網監督工作制度，規范系統使用和管理，積極探索應用預算聯網監督系統開展預算審查監督活動。要建立問題反饋處理工作機制，預算聯網監督系統與財政、人民銀行國庫等部門聯網后，要安排專業人員通過網絡實時查看預算收支情況，對照年初人大批準的預算，檢查、分析預算執行情況。對發現的問題，進行歸納整理，及時反饋給政府有關部門研究辦理。如屬重大問題，要及時與政府相關部門溝通聯系，盡快研究解決。定期編印預算聯網監督信息，為人代會、常委會會議審查批準預決算提供參考。組織人大代表實際操作預算聯網監督系統，進一步開發預算聯網監督系統手機APP，在保障代表預算知情權的同時，方便代表們在閉會期間更好地履行預算審查監督職權。同時，逐步擴大系統的使用范圍，利用其提供的信息，為開展執法檢查和聽取政府專項工作報告提供服務。