縣級(jí)人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)淺談

□李 芹

討論、決定重大事項(xiàng)是憲法法律賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。黨的十九大明確要求“人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”。近年來(lái)，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在重大事項(xiàng)的討論決定方面，依法履職，大膽實(shí)踐，積累了許多有益經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)地方民主法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速健康發(fā)展。但是相比其他職權(quán)，縣級(jí)人大及其常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面仍是一個(gè)較為薄弱的環(huán)節(jié)，需要我們?cè)趯?shí)踐中逐步加以完善和解決。

一、如何認(rèn)識(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)

憲法第一百零四條明確規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)。地方組織法第四十四條第四款進(jìn)一步對(duì)地方人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的職權(quán)內(nèi)容作出規(guī)定，即討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)。在地方人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)中，重大事項(xiàng)決定權(quán)是獨(dú)立于立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)的一種重要職權(quán)，特別是對(duì)于沒(méi)有立法權(quán)的縣級(jí)人大及其常委會(huì)來(lái)說(shuō)，重大事項(xiàng)決定權(quán)應(yīng)當(dāng)是最根本、最主要的權(quán)利，行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，有利于及時(shí)解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最緊迫的切身利益問(wèn)題，也有利于匯集民智，提高決策的科學(xué)性。重大事項(xiàng)決定權(quán)，既可以是事后的確認(rèn)，也可以是事前的規(guī)劃，針對(duì)的對(duì)象既包含“一府一委兩院”，也包括地方人大常委會(huì)自身，或面向全社會(huì)。如批準(zhǔn)地方財(cái)政決算的決議是一種事后確認(rèn)，針對(duì)的是特定政府機(jī)關(guān)，而批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要的決議就具有前瞻性，對(duì)象就是全社會(huì)。黨的執(zhí)政能力建設(shè)和全面推進(jìn)依法治國(guó)要求人大及其常委會(huì)要有效地履行憲法法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)更是題中應(yīng)有之義。

二、縣級(jí)人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使?fàn)顩r

一是界限比較籠統(tǒng)。由于憲法和法律沒(méi)有作出全面、具體的規(guī)定，在實(shí)際操作中對(duì)重大事項(xiàng)的界定感到難以把握，以致黨委、人大、政府都在重大事項(xiàng)的判斷上界定不清、把握不準(zhǔn)，存在行權(quán)范圍、程序和標(biāo)準(zhǔn)界限不清楚的問(wèn)題。在一些重大事項(xiàng)上存在著縣委決策代替人大決定，沒(méi)有轉(zhuǎn)化為具有法律約束力的人大決定的狀況。政府和人大在重大事項(xiàng)的認(rèn)定上也存在著不同的理解，使得一些本該提請(qǐng)人大常委會(huì)審議的事項(xiàng)沒(méi)有提交，致使人大常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使不充分。

二是思想認(rèn)識(shí)不到位。對(duì)人大及其常委會(huì)的性質(zhì)、地位和重大事項(xiàng)決定權(quán)的意義認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有從憲法和法律規(guī)定的高度來(lái)認(rèn)識(shí)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的意義，除法律明確規(guī)定的財(cái)政預(yù)算、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃外，重大事項(xiàng)決定權(quán)行使并不充分。對(duì)涉及地方改革發(fā)展穩(wěn)定、群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，提出意見(jiàn)建議多，作出決議決定少。同時(shí)，主動(dòng)作出決定的意識(shí)不強(qiáng)，多數(shù)情況是由政府根據(jù)工作需要主動(dòng)提請(qǐng)人大常委會(huì)作出的，被動(dòng)決定多，主動(dòng)決定少。甚至有些同志認(rèn)為，很多工作能過(guò)得去就算了，人大“瞎操什么心”，應(yīng)該“多栽花、少栽刺”，不要搞僵人際關(guān)系。認(rèn)識(shí)不到位，不愿充分行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，制約著工作的有效開(kāi)展。

三是制度不完善，監(jiān)督力度不夠。大部分省級(jí)人大及其常委會(huì)先后出臺(tái)了適用于本地區(qū)的討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定或辦法，以具體落實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)，而縣級(jí)人大及其常委會(huì)相關(guān)制度不完備，行使重大事項(xiàng)決定權(quán)制度體系不完善。如關(guān)于重大事項(xiàng)的提出方式，有的僅明確以議案或報(bào)告的形式提出，未明確附加必要的說(shuō)明和法律政策依據(jù)。在常委會(huì)會(huì)議討論決定環(huán)節(jié)中，對(duì)提交內(nèi)容的合法性、可行性討論不充分。有的沒(méi)有設(shè)置作出決定前必要的調(diào)查研究、征求民意程序；有的沒(méi)有明確決定中的會(huì)議討論、表決、公布程序；有的沒(méi)有規(guī)定決議決定的執(zhí)行監(jiān)督保障等程序，導(dǎo)致督辦不到位，難以真正發(fā)揮指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作的作用。

三、幾點(diǎn)建議

一是提高政治站位，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，圍繞大局決大事

討論、決定重大事項(xiàng)，既是落實(shí)人民當(dāng)家作主憲法原則的要求，是落實(shí)依法治國(guó)基本方略的要求，同時(shí)也是國(guó)家事務(wù)重大決策科學(xué)化、民主化、法制化的機(jī)制保障。人大工作者要深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，全面系統(tǒng)學(xué)習(xí)法律法規(guī)和人大業(yè)務(wù)知識(shí)，提高政治理論水平和依法履職能力。縣級(jí)人大常委會(huì)要自覺(jué)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的路線(xiàn)方針政策和重大決策部署，在思想上政治上行動(dòng)上始終與以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。要積極貫徹黨委意圖，自覺(jué)把黨委決策作為討論決定重大事項(xiàng)的政治依據(jù)、行動(dòng)方向和指導(dǎo)原則。在事前征得同級(jí)黨委原則同意的前提下，與政府溝通，通過(guò)依法履職作出重大事項(xiàng)決定，及時(shí)把黨的決策、主張經(jīng)過(guò)法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志。同時(shí)，對(duì)人大工作中的重大問(wèn)題，常委會(huì)黨組要及時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。圍繞中心大局，敢于擔(dān)當(dāng)，主動(dòng)作為，做到“黨委有決策、政府有目標(biāo)、群眾有期盼、人大有監(jiān)督”，充分發(fā)揮人大職能作用。

二是完善工作程序，健全監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)人大常委會(huì)科學(xué)決定

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，深入調(diào)研，了解民意，進(jìn)一步完善人大及其常委會(huì)代表議案調(diào)研評(píng)估制度，要求提出議案的代表或部門(mén)對(duì)其提出的重大事項(xiàng)議案進(jìn)行充分論證、說(shuō)明、評(píng)估，以確保所提交重大事項(xiàng)議案的質(zhì)量，避免出現(xiàn)臨時(shí)動(dòng)議，落實(shí)人大對(duì)于重大事項(xiàng)的決定權(quán)。規(guī)范審查，完善決議程序。要規(guī)定提出議案的代表到場(chǎng)說(shuō)明匯報(bào)、回答詢(xún)問(wèn)程序，要求預(yù)先提交議案文本、評(píng)估論證等支撐材料。重大事項(xiàng)議案的討論、詢(xún)問(wèn)規(guī)則，要求在聽(tīng)取匯報(bào)的基礎(chǔ)上，對(duì)議案的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行充分討論，對(duì)修改意見(jiàn)或不同意見(jiàn)作出說(shuō)明。為提高議案質(zhì)量，應(yīng)鼓勵(lì)常委會(huì)組成人員圍繞所審議的事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)和相互辯駁，最終形成高質(zhì)量的決定。同時(shí)，對(duì)特別重大的事項(xiàng)可采取單獨(dú)審議、單獨(dú)表決的模式。嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，完善監(jiān)督機(jī)制。重大事項(xiàng)議案通過(guò)后，涉及執(zhí)行實(shí)施問(wèn)題，為落實(shí)重大事項(xiàng)的執(zhí)行與實(shí)施，需要設(shè)立跟蹤匯報(bào)、執(zhí)行報(bào)備、問(wèn)責(zé)追究機(jī)制。對(duì)于沒(méi)有及時(shí)執(zhí)行有關(guān)重大事項(xiàng)決議、決定的，縣級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)進(jìn)行詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)和開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查，必要時(shí)會(huì)同紀(jì)檢監(jiān)察、組織部門(mén)依法追究責(zé)任；對(duì)于越權(quán)作出決定的，可依法撤銷(xiāo)并追究責(zé)任。

三是強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學(xué)界定范圍，開(kāi)創(chuàng)人大工作新局面

首先，明確法定性范圍，依據(jù)憲法和組織法相關(guān)規(guī)定，將本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、民政、民族等列入決定范圍。其次，根據(jù)內(nèi)容重大性，明確常規(guī)性重大事項(xiàng)，即地方人大常委會(huì)工作報(bào)告、地方政府工作報(bào)告、地方人民法院工作報(bào)告、地方人民檢察院工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況工作報(bào)告以及五年規(guī)劃工作報(bào)告等；明確非常規(guī)性重大事項(xiàng)范圍，如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃實(shí)施中的重大方案調(diào)整、不同時(shí)期人民群眾普遍關(guān)心關(guān)注的重大民生事項(xiàng)等。再次，按照重大事項(xiàng)的表現(xiàn)形式具體劃定范圍。議而必決事項(xiàng)，即應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人大常委會(huì)審議并由常委會(huì)會(huì)議作出決定的事項(xiàng)；議而可決事項(xiàng)，即應(yīng)當(dāng)向人大常委會(huì)報(bào)告，常委會(huì)視情作出決定的事項(xiàng)；議而不決事項(xiàng)，即應(yīng)當(dāng)征求人大常委會(huì)意見(jiàn)，再按照審批權(quán)限報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)，并將批準(zhǔn)情況報(bào)人大常委會(huì)備案的事項(xiàng)。由此可形成結(jié)構(gòu)清晰、層次分明、內(nèi)容相對(duì)具體的重大事項(xiàng)范圍界定。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，可能會(huì)出現(xiàn)規(guī)定以外是否屬于人大重大事項(xiàng)決定范圍的事項(xiàng)，建議制定重大事項(xiàng)確認(rèn)程序，對(duì)于較難確定的事項(xiàng)，通過(guò)主任會(huì)議或一定數(shù)量的常委會(huì)組成人員、人大代表提出建議，在常委會(huì)會(huì)議上對(duì)有關(guān)事項(xiàng)是否屬于“重大事項(xiàng)”進(jìn)行論證和表決，從而克服重大事項(xiàng)范圍界定的機(jī)械性，增強(qiáng)靈活性。