公路收費政策的誕生與演進

1984年12月，我國提出“貸款修路，收費還貸”政策時，全國二級及以上公路里程僅有1.9萬公里，如今，我國高速公路里程已達13.65萬公里，實現了由“初步連通”向“覆蓋成網”的重大跨越，30年間，收費公路政策的實施，在帶動我國高速公路飛速發展的同時，促使高速公路收費逐步規范化。

公路建設有了資金

收費公路政策的實踐探索源于改革開放的前沿、貨運需求增長最快、交通瓶頸制約最嚴重的廣東省珠三角地區。20世紀80年代初期，廣東省政府引進澳門貸款，實施了國道105線廣州-佛山-珠海公路的4個渡改橋項目，通過收取車輛通行費的方式償還借款。隨后又集資1億元用于國道107線廣州至深圳東莞路段的改造。1984年1月1日，廣深公路上設置的中堂、江南兩個大橋收費站正式開始收費，成為我國大陸最早的收費站。同年廣珠公路上設置的容奇、三洪奇、細滘、沙口4個大橋收費站陸續開始收費。這種做法，作為公路建設向社會融資的成功實踐，在全國公路交通基礎設施建設領域引起了積極反響，也得到了中央有關部委的高度關注。

1988年我國大陸第一條高速公路滬嘉高速公路（18.5公里）建成通車

為加快公路建設，在總結國內外實踐經驗的基礎上，1984年國務院第54次常務會議作出“貸款修路、收費還貸”的重要決定。這次會議形成了四項重要決策，一是決定征收車輛購置附加費，收入主體部分作為公路建設交通專項資金；二是提高養路費標準，增加部分用于公路建設；三是實行“貸款修路，收費還貸”的收費公路政策，允許利用貸款或集資建設高等級公路并通過收取車輛通行費償還建設債務；四是批準開征專項用于公路和公路客貨運站場設施建設的費用。自此，“貸款修路、收費還貸”成為公路基礎設施建設投融資政策的重要組成部分，徹底打破了單純依靠政府財政發展公路的體制束縛，為公路事業快速發展奠定了政策和制度基礎。

四次演進 助推發展

從1984年至今，“收費還貸，貸款修路”政策，共經歷了四個演進階段，同時，推動了高速公路的快速發展。

1984年至1991年，實踐探索階段。自1984年12月第54次國務院常務會議“貸款修路、收費還貸”的政策出臺后，為高等級公路，特別是高速公路的發展創造了有利條件。1988年我國大陸第一條高速公路——滬嘉高速公路（18.5公里）建成通車，此后相繼建成全長375公里的沈大高速公路和143公里的京津塘高速公路，開辟了公路建設的新局面。

為規范公路收費站點設置和收費行為，嚴格收費公路管理，交通部、財政部、國家物價局于1988年發布了《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規定》（交公路發〔1988〕28號），對收費公路的收費目的、收費條件、收費標準、收費收入的使用和收費期限等方面作出明確規定。這是關于收費公路的第一部法令性文件，標志著收費公路建設進入了法制化軌道，并對之后30年來高速公路的快速發展提供了最主要的資金來源。

1992年至1997年，政策的第一輪規范。1992年，鄧小平同志“南巡講話”和黨的十四大提出“建立社會主義市場經濟理論”，加快了改革開放的步伐。基礎設施投融資體制改革為發揮收費公路政策作用、加快公路建設提供了有利的條件和環境，各地發展收費公路的積極性高漲，促使收費公路建設步入快速發展階段。1992年到1998年間，收費公路發展速度迅猛提高，其中二級收費公路增長最快。

此外，該階段還進行了一系列政策規范——1994年《關于在公路上設置通行費收費站（點）的規定》出臺，對收費公路設置條件進行了局部調整；1996年《公路經營權有償轉讓管理辦法》出臺，對公路經營權轉讓范圍作了進一步限定。此外，1997年7月1日實施的《公路法》，奠定了收費公路的法律基礎。

首都機場第一高速公路收費站

1998年至2008年，政策再次規范調整。受亞洲金融危機等影響，中央政府實施了以擴大內需為目標的積極財政政策，公路交通基礎設施被確定為優先發展的建設投資領域。國內各大銀行對收費公路的貸款力度進一步加大，《五縱七橫國道主干線建設規劃》迅速推進。為有序引導高速公路的發展，2004年國務院啟動了《國家高速公路網規劃》編制工作，這一時期高速公路建設逐步加快，里程也迅速增長。截至2008年年底，收費公路里程達到21.2萬公里，其中高速公路5.6萬公里、一級收費公路3.1萬公里、二級收費公路12.5萬公里。

隨著收費公路規模短期內的快速增加，收費站點離城區過近對居民日常生活帶來影響，部分項目難以按時付息還本，部分經營權轉讓行為不規范等問題相繼出現。1999年《關于清理整頓公路收費站（點）的實施方案（試行）》出臺，對收費公路收費站設置條件進行了全面調整和提高。2002年4月，《關于治理向機動車亂收費和整頓道路站點有關問題的通知》發布。2004年，《中華人民共和國收費公路管理條例》出臺，全面規范收費公路設置管理的同時，規定東部地區不再允許新建二級收費路，分別提出不同地區、不同類型收費公路的最長收費年限，并首次明確了“統貸統還”制度。2008年，《收費公路權益轉讓辦法》出臺，明確了收費公路權益的轉讓條件和轉讓程序，并對轉讓收入使用管理等進行了規定。

2009年至今，全面調整進入新階段。2009年至2017年，高速公路里程由6.03萬公里增長到13.65萬公里，里程規模翻了一番。同時，2009年后按照國務院實施成品油價格和稅費改革要求，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，收費公路的等級結構進一步優化、里程規模得到控制。2011年至2012年，為進一步規范收費公路發展，交通運輸部等五部委開展了收費公路專項清理工作，對存在問題的收費公路項目進行了整改和規范。截至2017年年底，全國收費公路總里程16.37萬公里，其中收費高速公路13.26萬公里，我國依靠收費公路政策建成了世界規模第一的高速公路網。

“還沒有任何其他國家，能夠在如此短的時間內，大規模提高其道路資產基數。”這是世界銀行在2006年對中國公路交通基礎設施發展速度做出的評價。10年過后，當高速公路達到12萬公里的時候，世界銀行專家給出了更高的評價：“在構建現代化高標準的國家公路網、推進區域經濟一體化發展和促進社會團結方面，中國處于全球領先地位”。

2016年底，交通運輸部發布《中國交通運輸發展報告》，指出：“中國交通運輸總體上經歷了從瓶頸制約到初步緩解，再到基本適應經濟社會發展需求的奮斗歷程，與世界一流水平的差距快速縮小，部分領域已經實現超越，一個走向現代化的綜合交通運輸體系正展現在世界面前”。這一判斷宣告了公路行業以加快建設為主的階段即將結束，以高質量發展建設交通強國的新階段正式拉開序幕。收費公路政策也即將進入從滿足社會經濟發展的未來需求出發，進入深度調整和完善的新階段。

高速收費更加規范

采取PPP模式建設經營性公路，有利于吸引社會資本，多方籌措建設資金。

設置條件不斷收緊。收費公路政策出臺之初，凡高速公路、里程在10公里以上的一級公路、20公里以上的二級公路及300米以上橋梁、500米以上隧道，報經省級人民政府批準后，即可對過往車輛收取通行費。隨著路網里程的不斷增加及路網結構的不斷優化，高速公路的設置標準逐步變為30公里，一級公路設站標準變為50公里，二車道獨立橋隧的最低標準為800米，四車道獨立橋隧的最低標準為500米，并且從2008年開始，逐步有序取消政府還貸二級公路收費。

收費期限多次調整。收費公路政策出臺時，沒有收費期限的設定。對一般收費公路項目規定是貸款修路、收費還貸、貸款還清、停止收費；對中外合資項目規定根據批準的協議或合作條款確定收費期限。

2004年《收費公路條例》對收費期限做出了明確規定：收費期限由省、自治區、直轄市人民政府按照下列標準審查批準：

政府還貸公路的收費期限，最長不得超過15年；中西部省、自治區、直轄市的政府還貸公路收費期限，最長不得超過20年。

經營性公路的收費期限最長不得超過25年；中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限，最長不得超過30年。

政策目標有所增加。對照政策出臺時的目標，政策執行過程中不斷增加了一些新的目標和訴求：高速公路建設、改擴建和養護的資金來源主要依靠收費政策；基本形成依靠社會投資和銀行貸款建設高速公路，依靠財政性資金支持普通公路發展的實際政策路徑；由于高速公路投資規模大，作為宏觀經濟調控手段被賦予拉動投資的使命。

政策內涵有所調整。收費公路政策在不斷完善演進的過程中，內涵也在不斷豐富——

資金來源方面，中央政府以車購稅作為補貼，地方政府通過投資補助，共同作為公路建設資本金。

貸款責任方面，以公路收費權向銀行申請質押貸款，符合法律規定，所有貸款都是以收費權作為質押進行貸款。

責任主體方面，政府還貸公路的債務責任屬于地方政府，經營性公路是企業行為，由企業承擔債務責任。

籌資模式方面，根據國家財稅體制改革的新要求，收費公路的合理發展方向，一是利用通過政府發行專項債券融資舉債，以對應的政府性基金或者專項收入（如車輛通行費）償還；二是采取PPP模式建設經營性公路，吸引社會資本，多方籌措建設資金。

收費公路設置條件變更政策匯總