城市“多規合一”信息平臺建設研究

尹繼鑫，陸煒光，賈國煥，王方正

(1.西寧市測繪院，青海 西寧 810001； 2.廣州城市信息研究所有限公司(西安分公司)，陜西 西安 710000；3.星際空間(天津)科技發展有限公司，天津 300000)

1 前 言

2017年2月23日～24日，習近平總書記在北京市考察城市規劃建設時指出：“合理布局，規劃先行”，城市規劃在城市發展中起著戰略引領和剛性控制的重要作用，做好規劃，是任何一個城市發展的首要任務。并且要求把握好戰略定位、空間格局、要素配置，堅持城鄉統籌，落實“多規合一”形成一本規劃、一張藍圖，著力提升城市核心功能，做到服務保障能力同城市戰略定位相適應，人口資源環境同城市戰略定位相協調，城市布局同城市戰略定位相一致[1]。

2 規劃藍圖

為全面落實推進新型城鎮化建設的工作部署，結合城市實際情況，以城市發展戰略規劃為基礎，全面梳理現有各類規劃，以協同實施為支撐，以改革創新為保障，圍繞建立功能互補、銜接一致、相互協調規劃體系的總體目標，按照“同步編制、分頭組織、綜合審查、協同實施、聯合監管”的路線圖，實現同級各部門橫向層級和市、縣縱向層級的“多規合一”信息平臺的建設。

同時在政府主導下強化國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護、文物保護、林地與耕地保護，綜合交通、水資源、文化與生態旅游資源、社會事業規劃等各類規劃的有機銜接，通過多種城市規劃建設數據信息高效整合與“多規合一”專項地理信息平臺搭建運營，來確保“多規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標[2，3]。

3 現狀問題

長期以來，我國城市規劃中存在著“縱向”的部門垂直管理和“橫向”的多規并行、復雜交錯等問題，城市規劃難以發揮對城市發展的引領作用，主要體現在以下幾個方面。

3.1 規劃理念與目標不一致

總體規劃統籌全局的總綱要，關注總量、結構、就業、收入等發展性指標，強調發展優先，上下級規劃進行指導性銜接；城鄉建設規劃主要統籌建設行為，關注城市規模、人口集聚和公共設施等擴張性指標，強調建設優先，上下級規劃聯系相對松散；土地利用規劃主要統籌土地保護開發，關注耕地保有量和建設用地總量等約束性指標，強調保護優先，上下級規劃之間有嚴格的約束力。上述幾大規劃在指導思想、工作目標、空間范疇、技術標準等方面各不相同，給規劃融合造成了困難[4]。

3.2 規劃管理機制不協調

規劃編制、審批、實施的職能過于分散。發改部門負責綜合協調，角度相對宏觀，難以解決空間合理組織的全部細節問題；城建部門具有專業技術能力，但偏重空間實體建設，統籌全局考慮不周；國土部門強調耕地保護的單一目標，與城鎮化矛盾較為尖銳。所以，不進行合理的機構改革和職能調整，“多規合一”推進就缺乏有力保障。

3.3 項目審批存在的問題

在涉及城市用地的項目辦理工作上，包括項目甄別和業務審批兩大內容。在業務審批中，技術審查是最復雜的環節，存在兩種操作方式：一是傳統的線下核對圖紙審查方式，二是利用自建或上級下發的審批系統審查方式。前者審查效率低下；后者，統一審批服務系統沒有建設，各部門的審批系統無法與之對接，造成信息隔斷。在項目監管和推進層面，由于沒有市區(縣)一體化的項目管控系統，不能實現并聯審批和項目分級監管，項目推進效率較低。

4 建設原則與思路

4.1 建設原則

“多規合一”必須要有創新理念引領，不能為了“合規”而“合規”，必須與科學、合理、具體的城市發展目標、發展定位相結合，同時遵循以下幾項原則[2，3，4，5]。

(1)統一協調、各方互動。“多規合一”工作必須以政府為主導，建立多部門協作、公眾參與的機制。因其根本目的在于探索“以人為本”的城市建設發展新型模式，這就有賴于自上而下和自下而上相結合的多輪規劃和決策機制。

(2)總體統領、遠近結合?！岸嘁幒弦弧钡闹苯幽康脑谟趯崿F城市資源的全面空間統籌，解決以往城市發展中，各類要素資源與經濟社會活動在空間與時間上的不協調、不平衡的矛盾。

(3)因地制宜、有的放矢。以不同區域的具體問題為導向，正確處理好多層關系?！岸嘁幒弦弧钡闹饕繕?，就是為了解決現有規劃體制和規劃體系中存在的特別缺陷和特定問題。

(4)整體把握、分段實施?！岸嘁幒弦弧笔且豁椛婕岸鄠€領域、多個方面的系統性工程，因而脫離不開大量的前期地理測繪與數據信息整合工作，同時還需要政府部門具備較高的信息化管理能力。

4.2 建設思路

根據中央指示精神，同時按照國家四部委關于開展“多規合一”試點工作的總體部署，結合城市區域特點和實際情況，可初步確定城市“多規合一”試點工作總體建設思路，即“圍繞一個核心、落實五項任務、實現四個目標”[4，5]。

一個核心，即構建科學合理、標準規范的空間規劃管控體系。全面落實中央關于推進新型城鎮化的決策部署，緊緊圍繞城市建設目標，以城鄉建設規劃為基礎，以市域總體規劃為統攬，以全域發展為導向，建立“多規合一”信息平臺。

五項任務，即“多規合一”，要描繪好一張發展藍圖；城鄉統籌，要建立好一套管控體系；優化整合，要建設好一個信息平臺；推動實施，要落實好一批重大項目；改革創新，要完善好一套工作機制[6]。

四個目標，即實現歷史文化、自然遺產和環境資源保護與城市可持續發展的有機統一；實現指標體系與空間信息標準體系建設的有機統一；實現產業發展與環境承載能力的有機統一；實現發展需求增量與城鄉空間資源優化的有機統一。

圖1為“多規合一”信息平臺建設思路示意圖，分為工作任務和工作目標兩個層面。

圖1平臺建設思路示意圖

5 建設內容

5.1 總體框架

基于上述現狀問題、原則與思路考慮，“多規合一”信息平臺總體架構應由4個層組成，即支撐環境層、數據層、平臺層和應用層，如圖2所示。

圖2為“多規合一”信息平臺總體建設框架示意圖，包括體系建設、框架層建設、協調應用等。

(1)支撐環境層

總體架構最底層提供整個信息平臺運行所依賴的存儲設施、運算設施、網絡設施、安全設施等基礎設施支撐。

圖2平臺總體框架示意圖

(2)數據層

基于統一標準全面管理各類數據資源，構建基于業務主題的信息資源庫。對建立的各類數據庫進行提煉，通過在時間、空間等維度的抽取、分解、歸類、關聯，形成各類專題庫，為業務應用及決策提供優質、可靠的數據。

(3)平臺層

“多規合一”信息平臺各子系統應用，與城市規劃建設部門現有的規劃管理系統進行有效銜接，并與各委辦局的業務系統和業務數據庫進行對接，對建設項目行政審批流程進行改革，精簡審批流程，進行業務協同審批。

(4)應用層

將“多規合一”信息平臺為不同層級的應用對象提供多規信息服務。公眾可利用定點或移動平臺進行數據信息瀏覽、業務申辦、評價服務等。應用部門基于“多規合一”信息平臺進行規劃輔助設計、建設項目審批、建設項目輔助選址等應用。多規協調運維部門負責整體工作的協調組織(包括方法協調、標準協調、數據協調等)和對“多規合一”成果的管理、更新以及信息平臺的運維管理等。

5.2 數據庫建設

(1)標準規范

“多規合一”信息平臺建設遵從現行國家標準和行業標準的規定，并根據項目的特點和具體實施要求，制定項目規范，以指導項目的建設和今后的運行維護。主要包括制定“多規合一”數據成果輔助制圖及成果規范、成果數據庫標準、數據入庫及動態更新操作規范、“多規合一”信息平臺運行管理辦法、“多規合一”項目前期協調管理辦法等，指導“多規合一”數據整理、信息聯動管理平臺建設和后期運行維護工作。

(2)數據整合

“多規合一”信息平臺要匯集各部門的數據資源，包括結構化業務數據、結構化空間數據、非結構化數據，根據多規業務邏輯梳理形成多規成果專題、空間開發評價專題、基礎地理專題、專項規劃專題、審批管理專題等，搭建“多規合一”數據庫，并依托數據管理系統實現數據管理、更新、分析、應用等。

圖3為“多規合一”信息平臺數據庫總體構架示意圖，包括數據管理系統、“多規合一”數據庫、數據專題集、數據存儲等。

圖3 “多規合一”數據庫總體構架示意圖

5.3 信息平臺建設

在“多規合一”數據庫的基礎上，構建“多規合一”信息平臺，從數據資源管理、共享服務、多規空間評價服務(多規差異協調)、項目審批管理、多規輔助決策、運維管理等方面著手，建設各子系統[6，7]。

圖4 “多規合一”信息平臺各子系統結構圖

圖4為“多規合一”信息平臺各子系統結構以及各子系統的主要功能構成。

(1)“多規合一”數據管理子系統

多規數據管理子系統以數據資源的管理維護為主要目的，實現空間數據資源的組織、管理、更新及維護，同時實現空間數據資源的瀏覽、查詢定位等基礎應用。

(2)“多規合一”共享服務子系統

提供統一的資源展示入口，基于“多規合一”空間規劃成果實現“多規合一”各類成果的展示與統計分析，以輔助各部門的行政審批。并通過后臺運維實現對各類地圖資源、用戶權限進行集中管理。

(3)多規差異協調和輔助分析子系統

在同一平臺，同一坐標體系下，依據規劃比對情況，例如控制性詳細規劃與土地利用規劃用地分類對照規則，對兩規圖層進行沖突檢測，生成差異圖層，梳理規劃矛盾所在。通過構建協調規則，對沖突圖斑進行快速科學地協調，輔助編制“多規合一”一張圖，推動“多規合一”成果和法定規劃聯動修改。

(4)多規業務協同子系統

分析建設項目是否符合各規劃空間管制要求，生產定量分析結果。

依據邊界管控規則，在年度建設項目前期策劃階段，利用多規邊界成果檢測項目選址是否合理，生成管控報告，通過多部門協調，加速后續審批速度。

(5)多規輔助決策子系統

提供規劃、國土、環保等各類專項統計匯總，便于決策部門及時掌握城市規劃編制情況、城市發展動態，如：土地利用狀況、耕地面積變化情況、基本農田保護情況、建設用地審批情況、政府儲備土地情況和規劃審批情況等。支持各類規劃統計、智能選址、“多規合一”實施評價等，包括：GIS統計匯總、輔助選址、用地平衡分析、可用地存量分析、用地開發強度分析、指標監控、控制線檢測、服務半徑分析、地塊分析、資源環境承載能力評價等輔助決策功能，為項目審批、城市規劃編制提供決策支持。

(6)多規運維管理子系統

系統的運維管理模塊提供包括用戶管理、權限管理、服務管理、專題配置、日志管理等功能，方便用戶快速完成數據服務圖層的靈活配置。

6 結 語

城市“多規合一”工作的開展及其信息平臺的建設旨在解決地、市一級及下轄區縣規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題[8]，是保障市、縣(區)兩級規劃有效實施的迫切要求；是強化政府空間管控能力，實現國土空間集約、高效、可持續利用的重要舉措；是改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎，對于加快轉變經濟發展方式和優化空間開發模式，堅定不移實施主體功能區制度，促進經濟社會與生態環境協調發展具有重要意義。